Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 465/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1044/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ odwoławczy") z dnia 28 lutego 2019 r. w przedmiocie cofnięcia świadectwa kierowcy oraz zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców w pkt. 1 uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy punkt drugi decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 grudnia 2018 r.; w pkt. 2 uchylił punkt drugi decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 grudnia 2018 r.; w pkt. 3 zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z dnia 17 grudnia 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego cofnął świadectwo kierowcy o numerze: [...] z dnia 13 marca 2018 r., dotyczące kierowcy [...], oraz zawiesił wydawanie Spółce nowych świadectw kierowców przez okres jednego roku.

Pismem z dnia 16 stycznia 2019 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia 28 lutego 2019 r. GITD utrzymał w mocy decyzję z dnia 17 grudnia 2018 r. Wskazał, iż zgodnie z art. 32a ustawy z dnia 6 września 2001 r o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 2200 z późn. zm. dalej zwanego: "u.t.d."), do kierowcy niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zatrudnionego przez przedsiębiorcę mającego siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wykonującego międzynarodowy transport drogowy rzeczy, stosuje się przepisy Unii Europejskiej dotyczące świadectwa kierowcy.

Zdaniem GITD, Strona, składając wniosek o wydanie świadectwa kierowcy, nie spełniała wszystkich przesłanek do otrzymania tego świadectwa, określonych w art. 39a u.t.d. Wniosek został złożony w dniu 9 marca 2018 r. przez pełnomocnika strony. Do wniosku załączono zaświadczenie zawierające oświadczenie o spełnianiu przez ww. kierowcę warunków z art. 39a u.t.d. Na podstawie złożonych dokumentów, zgodnie z art. 32b ust. 5 u.t.d., w dniu 13 marca 2018 r. wydano stronie świadectwo kierowcy nr [...], dotyczące kierowcy [...]. Następnie GITD wezwał Spółkę na podstawie art. 32f u.t.d. do przedłożenia wskazanych w wezwaniu dokumentów, w terminie 21 dni.

W ocenie GITD działania te wykazały, że strona nie spełniła wymogu koniecznego do wydania ww. świadectwa kierowcy, gdyż kierowca [...] nie posiadał stosownego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Tym samym, oświadczenie z dnia 28 lutego 2018 r., złożone przez pełnomocnika Spółki, zawierało nieprawdziwą informację o spełnianiu przez tego kierowcę wymagań określonych w art. 39a u.t.d., a Spółka niewłaściwie wykorzystywała otrzymane świadectwo. Organ wskazał, że konsekwencje niespełniania warunków do otrzymania świadectwa kierowcy lub podania we wniosku o to świadectwo nieprawidłowych informacji, określają art. 7 ust. 2 lit. Rozporządzenia oraz art. 32f ust. 2 u.t.d. Zdaniem organu, skutkiem takiego postępowania jest leżący po jego stronie, wynikający z art. 32f ust. 2 u.t.d., obowiązek cofnięcia świadectwa kierowcy i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowcy przez okres roku.

Strona pismem z dnia 4 kwietnia 2018 r. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił w pkt. 1 zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy punkt drugi decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 grudnia 2018 r.; w pkt. 2 uchylił punkt drugi decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 grudnia 2018 r.; w pkt. 3 zasądził od GITD na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji przyznał rację organowi, że złożone przez Skarżącą zaświadczenie medyczne o zdolności do prowadzenia pojazdu seria [...] nie spełnia wymogów o których jest mowa w art. 32 ust. 5 pkt 2 u.t.d. Przedsiębiorca powinien posiadać dokument poświadczający brak przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy w dniu składania wniosku o wydanie świadectwa kierowcy, gdyż jest to dokument, który należy złożyć wraz z wnioskiem.

Zdaniem WSA, w sytuacji, jaka miała miejsce w kontrolowanej sprawie - stwierdzenia niespełnienia przez Skarżącą warunków do wydania świadectwa kierowcy - organ miał obowiązek wydać decyzję sankcjonującą takie naruszenie prawa. Skarżąca natomiast, jako podmiot profesjonalny, korzystający nadto z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, winna znać przepisy dotyczące zasad zatrudniania ma tym stanowisku pracy.

Zdaniem Sądu I instancji, organ nieprawidłowo zastosował przepis art. 32f ust. 2 u.t.d., nakładając na stronę sankcję w postaci zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowcy przez okres roku.

WSA wskazał, że wprawdzie zgodnie z normą zawartą w art. 32f ust. 2 u.t.d., w przypadku niewłaściwego wykorzystywania przez przedsiębiorcę świadectwa kierowcy polegającego na:

1. 1) niespełnianiu warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa kierowcy lub
2. 2) podaniu nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy
3. - właściwy organ, o którym mowa w art. 32b, cofa świadectwo kierowcy i zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowcy przez okres roku.

Zdaniem Sądu I instancji, jednakże powyższy przepis w sposób niewłaściwy implementuje postanowienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. U.UE.L.2009.300.72).

Zgodnie z art. 7 ust. 2 ww. rozporządzenia właściwe organy cofają licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy, gdy posiadacz:

1. a) przestał spełniać warunki określone w art. 4 ust. 1 lub te, o których mowa w art. 5 ust. 1; lub
2. b) podał nieprawidłowe informacje we wniosku o licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy.

Do zastosowania surowszej sankcji dochodzi w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009. Przepis ten stanowi, że w przypadku poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, który dopuścił się takiego naruszenia, nakładają na niego odpowiednie sankcje, takie jak:

1. a) zawieszenie wydawania świadectw kierowców;
2. b) cofnięcie świadectw kierowców;
3. c) uzależnienie wydania świadectw kierowców od dodatkowych warunków w celu zapobieżenia niewłaściwemu wykorzystaniu;
4. d) czasowe lub trwałe cofnięcie niektórych lub wszystkich uwierzytelnionych wypisów z licencji wspólnotowej;
5. e) czasowe lub trwałe cofnięcie licencji wspólnotowej.

Sankcje te mogą być określone po podjęciu ostatecznej decyzji w danej sprawie i uwzględniają wagę naruszenia, którego dopuścił się posiadacz licencji wspólnotowej.

WSA wyjaśnił, że przepisy rozdziału 4a ustawy pt. "Świadectwo kierowcy", obejmujące art. 32a-32e, weszły w życie z dniem 27 grudnia 2003 r. Do ustawy zostały dodane na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 211, poz. 2050 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 2029), wprowadzenie rozdziału 4a do ustawy miało na celu dostosowanie przepisów prawa krajowego do prawa wspólnotowego, w związku z postanowieniami rozporządzenia (WE) nr 484/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 1 marca 2002 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 881/92 i (EWG) nr 3118/93 w celu wprowadzenia zaświadczeń dla kierowców (Dz. Urz. WE L 76 z 19.03.2002).

Motywy wydania rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 (mającego zastosowanie w niniejszej sprawie) ujawnia pkt 1 jego preambuły, w którym wskazano, że w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium państwa członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej państw członkowskich, w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3118/93 z dnia 25 października 1993 r. ustanawiającym warunki wykonywania w państwie członkowskim usług krajowego transportu drogowego rzeczy przez przewoźników nie mających siedziby w tym państwie oraz w dyrektywie 2006/94/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia wspólnych reguł dla niektórych rodzajów drogowego przewozu rzeczy należy wprowadzić szereg istotnych zmian. Dla uproszczenia i zapewnienia przejrzystości akty te należy przekształcić i zawrzeć w jednym rozporządzeniu.

WSA podkreślił, że stosując w sprawie przepisy rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 należało uwzględnić Tabelę korelacji, stanowiącą jego załącznik nr IV.

I tak, w dacie zmiany przepisów ustawy dostosowujących ją do rozporządzenia (WE) nr 484/2002, przepis art. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 (zmieniony rozporządzeniem (WE) nr 484/2002), stanowił, że:

1. 1. Jeżeli warunki ustanowione w art. 3 ust. 2 lub te, określone w art. 3 ust. 3, nie są spełnione, właściwe władze Państwa Członkowskiego miejsca prowadzenia działalności przez przewoźnika odrzucają wniosek o wydanie lub odnowienie licencji wspólnotowej lub zaświadczenia dla kierowcy, w formie uzasadnionej decyzji.
2. 2. Właściwe władze cofają licencję wspólnotową lub zaświadczenie dla kierowcy w przypadku gdy posiadacz:
3. - przestał spełniać warunki ustanowione w art. 3 ust. 2 lub te, określone w art. 3 ust. 3, lub
4. - przekazał nieprawidłowe informacje w odniesieniu do danych niezbędnych do wydania licencji wspólnotowej lub zaświadczenia dla kierowcy.
5. 3. W przypadku poważnych naruszeń lub powtarzających się mniejszych naruszeń przepisów dotyczących przewozów, właściwe władze Państwa Członkowskiego miejsca prowadzenia działalności przez przewoźnika, który dokonał takich naruszeń, mogą, między innymi, czasowo lub częściowo cofnąć poświadczone za zgodność z oryginałem kopie licencji wspólnotowej oraz cofnąć zaświadczenia dla kierowców. Sankcje te określa się uwzględniając stopień naruszenia, dokonanego przez posiadacza licencji wspólnotowej i uwzględniając całkowitą liczbę poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii licencji, posiadanych przez niego w odniesieniu do transportu międzynarodowego.
6. 4. W przypadku poważnego naruszenia lub powtarzających się mniejszych naruszeń dotyczących wszelkich przypadków niewłaściwego wykorzystywania zaświadczeń dla kierowców, właściwe władze Państwa Członkowskiego miejsca prowadzenia działalności przez przewoźnika, który dokonał takich naruszeń, nakładają na niego odpowiednie sankcje, takie jak:
7. - zawieszenie wydania zaświadczeń dla kierowców,
8. - cofnięcie zaświadczeń dla kierowców,
9. - uzależnienie wydania zaświadczeń dla kierowców od warunków dodatkowych w celu zapobieżenia niewłaściwemu wykorzystaniu,
10. - czasowe lub częściowe cofnięcie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii licencji wspólnotowej.

Sankcje te określa się uwzględniając stopień naruszenia, którego dokonał posiadacz licencji wspólnotowej.

Zgodnie z Tabelą korelacji odpowiednikiem art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 (zwykłe - mniejsze - naruszenie) jest art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, zaś odpowiednikiem art. 8 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 (dotyczących poważnych lub powtarzających się mniejszych naruszeń) jest - odpowiednio - art. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009.

Sąd I instancji uznał, że zgodnie z zasadą effet utile (efektywności), także sądy krajowe są zobowiązane zapewnić skuteczność prawu wspólnotowemu. Skoro zatem w prawie wspólnotowym sankcją za nieprawidłowe informacje we wniosku o świadectwo kierowcy jest cofnięcie tego dokumentu to organ nie mógł ponadto orzec o zawieszeniu wydawania świadectw także dla (innych) kierowców przez okres roku. Powyższe stanowi bowiem sankcję nakładaną w przypadku poważnego naruszenia, do którego to przypadku odwołuje się ust. 3 art. 32f ustawy. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie zajmowało się zaś tą kwestią.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli pełnomocnicy zarówno Skarżącej jak i GITD.

W skardze kasacyjnej złożonej przez pełnomocnika Skarżącej, zaskarżonemu w zakresie, w jakim nie uchyla w całości decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 lutego 2019 r. i poprzedzającej jej decyzji tego organu z dnia 17 grudnia 2018 r. wyrokowi postawiono zarzuty:

1. I. Naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w szczególności brak odniesienia się do zarzutów Skarżącego dotyczących wykładni art. 32f ust. 1 w zw. z art. 32b ust. 5 u.t.d. oraz co do wykładni art. 32c ust. 3 w zw. z art. 85 i 90 u.t.d., zwłaszcza w zakresie istnienia obowiązku wezwania Skarżącego do usunięcia naruszeń przed zastosowaniem sankcji, o której mowa w art. 32f ust. 2 u.t.d,, mimo że było to niezbędne dla ustalenia czy zachodziły podstawy do cofnięcia świadectwa kierowcy przez organ.
3. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
4. 2. art. 32f ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten pozwala żądać od skarżącego przedstawienia dokumentu (orzeczenia lekarskiego) spoza katalogu dokumentów enumeratywnie określonych w art. 32b ust. 5 u.t.d., co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że organ mógł cofnąć świadectwo kierowcy w związku z nieprzedstawieniem żądanego dokumentu, chociaż prawidłowa wykładnia art. 32f ust. 1 u.t.d. prowadzi do wniosku, że organ nie mógł w ogóle żądać przedstawienia przez Skarżącego tego dokumentu, a co za tym idzie nie mógł w sytuacji jego nieprzedstawienia uznać tego za równoznaczne nieposiadaniu takiego dokumentu przez Skarżącego i zastosować sankcji za nieposiadanie takiego dokumentu.
5. 3. art. 85 i 90 w zw. z art. 32c ust. 3 u.t.d. poprzez niezastosowanie tych przepisów w sytuacji przeprowadzania kontroli wydanego świadectwa kierowcy, podczas gdy przepisy te powinny znaleźć zastosowanie, gdyż wezwanie, o którym mowa w art. 32f ust. 1 u.t.d. jest formą kontroli wydanego świadectwa.
6. 4. art. 32f ust. 2 u.t.d. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy nie doszło do podania nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy oraz zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia świadectwa kierowcy i zawieszenia wydawania świadectw przez okres roku, podczas gdy nie zachodziły ku temu przesłanki wskazane w tym przepisie;
7. 5. art. 39a ust. 1 pkt 3 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że faktyczny brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, o którym mowa w tym przepisie, jest tożsamy z brakiem dokumentu potwierdzającego taki faktyczny brak przeciwwskazań.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Z kolei w skardze kasacyjnej organu zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 32f ust. 2 i ust. 3, art. 32 b ust. 5 pkt 2 u.t.d., art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 7, art. 7 ust. 2 i art. 12 ust. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U.UE.L. 2009.300.72), pkt 12 i pkt 25 preambuły rozporządzenia 1072/2009 poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że zgodnie z prawem wspólnotowym, sankcją nakładaną w przypadku podania nieprawidłowych informacji we wniosku o świadectwo kierowcy jest tylko i wyłącznie cofnięcie tego dokumentu, podczas gdy właściwa interpretacja powołanych norm powinna prowadzić Sąd I instancji do odmiennych wniosków.

W oparciu o powyższe zarzuty, pełnomocnik organu domagał się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargami kasacyjnymi postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.

Nawet zaś wówczas, gdyby sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, to dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. niezbędne byłoby wykazanie wpływu, i to istotnego, na wynik sprawy, co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tego zaś skarżąca kasacyjnie w tej sprawie nie wykazała.

Zarzut Spółki o braku dostatecznej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, nie jest zatem usprawiedliwiony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA zawarł ocenę odnośnie do ustaleń faktycznych organu i stwierdził, że złożone przez Skarżącą zaświadczenie medyczne o zdolności do prowadzenia pojazdu seria [...] nie spełnia wymogów o których jest mowa w art. 32 ust. 5 pkt 2 u.t.d. WSA zaakceptował ocenę organów, że przedsiębiorca powinien posiadać dokument poświadczający brak przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy w dniu składania wniosku o wydanie świadectwa kierowcy, gdyż jest to dokument, który należy złożyć wraz z wnioskiem.

To zaś, że skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska WSA i uważa, że uzasadnienie wyroku jest dla niej nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14; LEX nr 1775064). Podkreślić bowiem należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 32f ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten pozwala żądać od skarżącego przedstawienia dokumentu (orzeczenia lekarskiego) spoza katalogu dokumentów enumeratywnie określonych w art. 32b ust. 5 u.t.d., co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że organ mógł cofnąć świadectwo kierowcy w związku z nieprzedstawieniem żądanego dokumentu, chociaż prawidłowa wykładnia art. 32f ust. 1 u.t.d. prowadzi do wniosku, że organ nie mógł w ogóle żądać przedstawienia przez Skarżącego tego dokumentu, a co za tym idzie nie mógł w sytuacji jego nieprzedstawienia uznać tego za równoznaczne nieposiadaniu takiego dokumentu przez Skarżącego i zastosować sankcji za nieposiadanie takiego dokumentu.

Tak sprecyzowany zarzut pozostaje w związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. art. 32f ust. 2 u.t.d. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy nie doszło do podania nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy oraz zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia świadectwa kierowcy i zawieszenia wydawania świadectw przez okres roku, podczas gdy nie zachodziły ku temu przesłanki wskazane w tym przepisie oraz z zarzutem naruszenia art. 39a ust. 1 pkt 3 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że faktyczny brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, o którym mowa w tym przepisie, jest tożsamy z brakiem dokumentu potwierdzającego taki faktyczny brak przeciwwskazań.

Odniesienie się do powyższych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wymaga przypomnienia, że kierowca, który jest obywatelem państwa spoza Unii Europejskiej i Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, chcący zawodowo na terenie RP wykonywać transport drogowy zgodnie z art. 32a i art. 39f ust. 3 u.t.d. zobowiązany jest do posiadania świadectwa kierowcy wydanego w myśl art. 32b ust. 1 u.t.d. przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Istotne jest, że możliwość skutecznego sprawdzenia, czy kierowcy spełniają wymogi do wydania przedsiębiorcy świadectwa kierowcy zapewnia art. 32f ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym, GITD może w każdym czasie wezwać przedsiębiorcę posiadającego świadectwo kierowcy do przedstawienia dokumentu potwierdzającego spełnianie wymagań, o którym mowa w art. 32b ust. 5 tego aktu (w pkt 1 -5 wymienia: kopię licencji wspólnotowej, zaświadczenie o zatrudnieniu kierowcy oraz spełnieniu przez kierowcę wymagań, o których mowa w art. 39a, kserokopię dokumentu tożsamości, kserokopię prawa jazdy, kserokopię dokumentu potwierdzającego ubezpieczenie społeczne kierowcy).

Z kolei art. 39a u.t.d. w ust. 1 wyszczególnia wymagania, jakie musi spełniać kierowca, aby został zatrudniony: musi posiadać odpowiedni wiek i prawo jazdy o określonych kategoriach (pkt 1 i 2), brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (pkt 3, stwierdzanych orzeczeniami lekarskimi); brak przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (pkt 4, stwierdzanych orzeczeniami psychologicznymi); uzyskaną kwalifikację wstępną lub kwalifikację wstępną przyśpieszoną (pkt 5), ukończone szkolenie okresowe (pkt 6, potwierdzone świadectwem kwalifikacji zawodowej potwierdzającym ukończenie szkolenia okresowego).

Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że art. 39a ust. 1 pkt 3 u.t.d., który zawiera w swojej treści warunki przesądzające o możliwości zatrudnienia kierowcy przez przedsiębiorcę wykonującego przewóz drogowy, nie odnosi się ani do rodzaju badań, ani do kwalifikacji osób je przeprowadzających, a wskazuje jedynie, że osoba zatrudniona na stanowisku kierowcy ma nie mieć przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Obowiązek strony uzyskania i posiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy dla [...] wynikał nie tylko z art. 32b ust. 2 w zw. z ust. 5 u.t.d., ale i z art. 39l u.t.d., który w ust. 1 w pkt 1 nakłada na przedsiębiorcę lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązek kierowania kierowców na szkolenia okresowe, badania lekarskie i psychologiczne; w pkt 2 - obowiązek pokrywania kosztów badań lekarskich i psychologicznych; w pkt 3 - obowiązek przechowywania przez cały okres zatrudnienia kierowcy kopii wymienionej dokumentacji. Powyższe przepisy, określają obowiązki przedsiębiorstw, o których mówi art. 32a u.t.d., występujących o świadectwo kierowcy w trybie art. 32b u.t.d. dla zatrudnianych kierowców niebędących obywatelami państwa członkowskiego UE.

Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie Spółka podnosząc, że przepis art. 32f ust. 1 u.t.d. nie pozwalał żądać od niej przedstawienia orzeczenia lekarskiego. Świadectwo kierowcy wydawane w trybie art. 32b u.t.d. stanowi bowiem urzędowe potwierdzenie, że kierowca spełnia wymagania określone m.in. w art. 39a u.t.d. Należy zauważyć, że art. 5 ust. 2 zd. 2 rozporządzenia 1072/2009 stanowi, iż każde świadectwo kierowcy poświadcza, że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony zgodnie z warunkami określonymi w ust. 1, czyli zgodnie z warunkami zatrudnienia i kształcenia zawodowego określonymi w danym państwie członkowskim.

Trafnie podnosi organ, że świadectwo kierowcy jako dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim zaświadczone. Dokumenty urzędowe korzystają bowiem ze szczególnej mocy dowodowej, jako że stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Inne organy administracji są więc zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego. Wydanie świadectwa kierowcy oznacza zatem stwierdzenie przez uprawniony organ, że prawdą jest, że kierowca spełnia wymagania określone w art. 39a u.t.d. Niespełnianie zaś warunków stanowiących podstawę do wydania świadectwa kierowcy, albo podanie nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy oznacza nic innego jak to, że wydane w takich okolicznościach świadectwo kierowcy potwierdza nieprawdę

Tym samym niezasadna jest argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca w istocie do podważenia zaaprobowanego przez WSA stanowiska organu, iż przedsiębiorca powinien posiadać dokument poświadczający brak przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy w dniu składania wniosku o wydanie świadectwa kierowcy, gdyż jest to dokument, który należy złożyć wraz z wnioskiem.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 85 i art. 90 u.t.d., w pierwszej kolejności należy wskazać, że powyższe przepisy stosuje się odpowiednio w kontrolowanym postępowaniu. "Odpowiednie" stosowanie przepisów może wszak polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r. sygn. III ZP 25/01).

Z akt sprawy wynika, że dwukrotnie tj. pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r., oraz pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. strona została wezwana do przedłożenia orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy ważnego na dzień rozpoczęcia obowiązywania świadectwa kierowcy. Należy zatem zgodzić się z organem, iż istotą postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie była weryfikacja czy strona spełniała warunki do wydania świadectwa kierowcy od dnia rozpoczęcia obowiązywania świadectwa kierowcy. Trudno zatem przyjąć, iż strona powinna zostać wezwana do spełnienia tych wymogów "na dzień przypadający w ramach wyznaczonego na przyszłość terminu" (s. 8 skargi kasacyjnej).

W kontekście powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny za nieuprawnione uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty Spółki.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast skarga kasacyjna organu.

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uznał, iż skoro w prawie wspólnotowym sankcją za nieprawidłowe informacje we wniosku o świadectwo kierowcy jest cofnięcie tego dokumentu, to organ nie mógł ponadto orzec o zawieszeniu wydawania świadectw także dla (innych) kierowców przez okres roku. Powyższe stanowi bowiem sankcję nakładaną w przypadku poważnego naruszenia, do którego to przypadku odwołuje się ust. 3 art. 32f ustawy. Zdaniem WSA w Warszawie, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie zajmowało się zaś tą kwestią.

Natomiast skarżący kasacyjnie organ wskazując w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32f ust. 2 i ust. 3, art. 32 b ust. 5 pkt 2 u.t.d., art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 7, art. 7 ust. 2 i art. 12 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1072/2009, pkt 12 i pkt 25 preambuły rozporządzenia 1072/2009 jest zdania, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że przepisy krajowe są niezgodne ze wskazanym rozporządzeniem unijnym.

Odnosząc się do powyżej przedstawionej spornej kwestii przypomnieć należy, że zgodnie z art. 32f ust. 2 u.t.d., w przypadku niewłaściwego wykorzystywania przez przedsiębiorcę świadectwa kierowcy polegającego na: 1) niespełnianiu warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa kierowcy lub 2) podaniu nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy - właściwy organ, o którym mowa w art. 32b, cofa świadectwo kierowcy i zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowcy przez okres roku.

W myśl art. 7 ust. 2 lit. a) rozporządzenie nr 1072/2009, właściwe organy cofają licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy, gdy posiadacz: a) przestał spełniać warunki określone w art. 4 ust. 1 lub te, o których mowa w art. 5 ust. 1; lub b) podał nieprawidłowe informacje we wniosku o licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy.

Do zastosowania surowszej sankcji dochodzi w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009. Przepis ten stanowi, że w przypadku poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, który dopuścił się takiego naruszenia, nakładają na niego odpowiednie sankcje, takie jak: a) zawieszenie wydawania świadectw kierowców; b) cofnięcie świadectw kierowców; c) uzależnienie wydania świadectw kierowców od dodatkowych warunków w celu zapobieżenia niewłaściwemu wykorzystaniu; d) czasowe lub trwałe cofnięcie niektórych lub wszystkich uwierzytelnionych wypisów z licencji wspólnotowej; e) czasowe lub trwałe cofnięcie licencji wspólnotowej.

Istotne jest, iż państwa członkowskie na mocy pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 1072/2009 zostały zobowiązane do podjęcia działań niezbędnych do wykonania niniejszego rozporządzenia, w szczególności w zakresie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji.

Zgodzić się należy z organem, iż w ryzyko utraty świadectwa kierowcy, które na skutek złożenia nieprawdziwego oświadczenia zostało uzyskane przez przedsiębiorcę nielegalnie, nie oznacza żadnej realnej straty po stronie przedsiębiorcy, a tym samym pokusa pozyskiwania świadectw kierowcy, pomimo niespełnienia przez kierowców ustawowych warunków zatrudnienia i kształcenia zawodowego może okazać się ogromna. Cofnięcie świadectwo kierowcy nie stanowiłoby skutecznej bądź odstraszającej sankcji. Przedsiębiorca na skutek niezgodnego z prawem uzyskania świadectwa kierowcy traci jedynie ten dokument, który przy założeniu, że przedsiębiorca podałby prawdziwe informacje, nie mógłby w ogóle być wydany.

W realiach rozpatrywanej sprawy nie sposób nie zauważyć, iż świadectwo kierowcy [...] było ważne do dnia 9 marca 2019 r., a zaskarżona ostateczna decyzja organu została doręczona stronie skarżącej w dniu 15 marca 2019 r., tj. 6 dni po wygaśnięciu ww. świadectwo kierowcy. Trudno zatem uznać, że cofnięcie Spółce jedynie ww. świadectwa kierowcy byłoby skuteczną, proporcjonalną i odstraszają sankcją w rozumieniu pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 1072/2009.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż stosownie do art. 3 ww. rozporządzenia, wykonywanie przewozów międzynarodowych wymaga posiadania licencji wspólnotowej oraz, jeśli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego, świadectwa kierowcy. W myśl zaś art. 5 ust. 1 rozporządzenia 1072/2009 świadectwo kierowcy jest wydawane przez państwo członkowskie każdemu przewoźnikowi, który:

1. a) jest posiadaczem licencji wspólnotowej; oraz
2. b) albo legalnie zatrudnia w tym państwie członkowskim kierowcę, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, albo w sposób legalny korzysta z usług kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy 2003/109/WE, pozostającego w dyspozycji tego przewoźnika zgodnie z warunkami zatrudnienia i kształcenia zawodowego określonymi w tym państwie członkowskim:
3. - na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych; oraz, w odpowiednich przypadkach,
4. - na mocy układów zbiorowych, zgodnie z regułami stosowanymi w tym państwie członkowskim.

Stosownie do treści art. 5 ust. 2 rozporządzenia 1072/2009 świadectwo kierowcy jest wydawane przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika na wniosek posiadacza licencji wspólnotowej każdemu kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE i jest przez tego przewoźnika legalnie zatrudniony, lub każdemu kierowcy pozostającemu w jego dyspozycji, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu tej dyrektywy. Każde świadectwo kierowcy poświadcza, że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony zgodnie z warunkami określonymi w ust. 1.

Treść powyższych przepisów koresponduje z pkt 12 preambuły rozporządzenia 1072/2009 zgodnie, z którym świadectwo kierowcy ustanawia się w celu umożliwienia państwom członkowskim skutecznego sprawdzenia, czy kierowcy z państw trzecich są legalnie zatrudnieni lub pozostają do dyspozycji przewoźnika odpowiedzialnego za dany przewóz.

Wydaje się zasadnym uznanie, że przepis art. 32f ust. 2 u.t.d. realizuje zawarty w art. 5 ust. 7 rozporządzenia 1072/2009 nakaz podjęcia przez państwa członkowskie właściwych środków mających na celu zapewnienie niezwłocznego zwrotu przez przewoźnika świadectwa organom wydającym, w przypadku gdy warunki na których zostało wydane nie będą mogły być spełnione. Natomiast zawieszenie wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku, jest konsekwencją zobowiązania państw członkowskich do podjęcia działań w zakresie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji (pkt 25 preambuły rozporządzenia 1072/2009 r.).

Nie można się zatem zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż skoro w prawie wspólnotowym sankcją za nieprawidłowe informacje we wniosku o świadectwo kierowcy jest cofnięcie tego dokumentu, to organ nie może ponadto orzec o zawieszeniu wydawania świadectw także dla (innych) kierowców przez okres roku.

Podkreślić należy, że literalne brzmienie art. 12 ust. 2 rozporządzenia 1072/2009 wskazuje, że sankcje określone w tym przepisie muszą zostać nałożone w przypadku poważnego naruszenia, przy czym za poważne naruszenie ustawodawca nakazuje uznać wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców. Pozyskiwanie świadectwa kierowcy w sytuacji niespełnienia warunków stanowiących podstawę jego wydania lub na skutek podania nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy, stanowi o niewłaściwym wykorzystywaniu przez przedsiębiorcę tego świadectwa. Jak zauważa się w orzecznictwie niewłaściwie wykorzystywanie świadectwa kierowcy poprzez niespełnienie warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa kierowcy, prowadzi do bardzo poważnego naruszenia polegającego na przewozie towarów bez ważnego świadectwa kierowcy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2021 r., sygn. akt. VI SA/Wa 2196/21).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny - uznając, że skarga kasacyjna GITD jest zasadna na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.