Uzasadnienie
I
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1663/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił skargę P. K., uchylając uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. (nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie opinii o powołanie na notariusza asesora notarialnego P. K. i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Ponadto Sąd stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu, a także zasądził od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te przeprowadziły na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej powoływanej jako "k.p.a.") postępowanie opiniodawcze, o jakim mowa w art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) w przedmiocie wniosku o powołanie P. K. na stanowisko notariusza. Rada Izby Notarialnej w uchwale z dnia [...] lutego 2013 r. negatywnie zaopiniowała wspomniany wniosek, a Krajowa Rada Notarialna - po rozpatrzeniu zażalenia strony - uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organów samorządu notarialnego, P. K. nie może być powołana na stanowisko notariusza, albowiem nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza.
Będąc bowiem zatrudniona jako asesor (a wcześniej jako aplikant) w kancelarii notarialnej notariusza A. K. dopuściła się działań polegających na rażącym lekceważeniu podstawowych zasad wykonywania zawodu, w sposób karygodny i nieodpowiedzialny naruszyła podstawowe obowiązki pracownika, okazała brak lojalności względem patrona-pracodawcy, który celowo został wprowadzony w błąd celem wyłudzenia poświadczenia nieprawdy w księgach biurowych - za co Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w [...] orzeczeniem wydanym dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie [...] orzekł karę skreślenia skarżącej z wykazu asesorów notarialnych.
W ocenie Krajowej Rady Notarialnej, okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, by skarżąca spełniała zawarte w art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie przesłanki powołania na stanowisko notariusza, jakimi są "nieskazitelny charakter" i "rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu" notariusza. Na zmianę tej oceny nie wpłynęła okoliczność, że wyrok Sądu Dyscyplinarnego (w dacie orzekania przez organy administracji) nie był prawomocny. Organ odwoławczy uznał bowiem, że zarówno Rada Izby Notarialnej, jak i Krajowa Rada Notarialna są uprawnione do dokonania własnej oceny osoby i dorobku kandydata na stanowisko notariusza, zaś wątpliwości dotyczące osoby kandydata nie muszą powstawać tylko i wyłącznie w oparciu o prawomocne orzeczenia, zwłaszcza gdy dotyczą spełnienia przesłanek o charakterze uznaniowym.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydane w sprawie uchwały organów samorządu notarialnego naruszyły prawo materialne oraz przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powołując się na treść art. 10 ustawy Prawo o notariacie, Sąd wskazał, że organem powołującym na stanowisko notariusza i wyznaczającym siedzibę kancelarii jest Minister Sprawiedliwości, przy czym decyzję wydaje na wniosek osoby zainteresowanej - po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej i o ile kandydat spełnia wymogi, o których mowa w art. 11 - 13 ustawy Prawo o notariacie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarówno decyzje, jak i uchwały opiniujące mają charakter aktów wydawanych w ramach uznania administracyjnego, przy czym dla organów samorządu notarialnego zakres uznania sprowadza się do możliwości wydania negatywnej opinii w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza w przypadku niespełnienia przez kandydata wymogów, o których mowa w art. 11 - 12 ustawy Prawo o notariacie.
Sąd stwierdził, że podważenie przez organ opiniujący określonego w art. 11 ustawy Prawo o notariacie wymogu powołania na stanowisko notariusza w postaci przesłanki nieskazitelnego charakteru wymaga wykazania takich faktów i zdarzeń, które podważałyby zaufanie publiczne do kandydata na notariusza i to w szczególności w sferze działalności zawodowej i zewnętrznej. W tym zakresie organ samorządu zawodowego może czynić własne ustalenia faktyczne, ale nie może opierać się na nieprawomocnym wyroku Sadu Dyscyplinarnego. Zasada domniemania niewinności mogłaby zostać pominięta tylko wówczas, gdyby organ opiniujący poczynił własne ustalenia i dokonał ich oceny. Tymczasem w niniejszej sprawie opinia została oparta o wyrok Sądu Dyscyplinarnego I instancji, który został uchylony przez Sąd Dyscyplinarny II instancji. WSA podkreślił, że uznaniowość opinii nie oznacza dowolności. Do takiej dowolności doszło jednak w obu instancjach, skoro organy nie wykorzystały przysługujących im uprawnień, nie zgromadziły dowodów mogących stanowić postawę do rozstrzygnięcia sprawy, naruszając zasady postępowania wyrażone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, bowiem pominął zarówno ocenę skarżącej pod kątem merytorycznym poprzez kontrolę aktów notarialnych czy lustrację lokalu, jak i nie wyjaśnił, na czym polegały zarzuty wobec skarżącej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w obecnym stanie sprawy zaskarżone uchwały nie poddają się kontroli sądowej z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych dokonanych samodzielnie przez organ, uzasadniających negatywną opinię, które mogłyby stanowić oparcie dla dokonanej oceny. Stwierdził również, że ocena materialna może być dokonana dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego.
Powołując się na art. 153 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji zobowiązał organy samorządu notarialnego, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wzięły pod uwagę wskazania zawarte w wyroku.
II
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła Krajowa Rada Notarialna. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie poprzez błędne przyjęcie, że opinia o kandydacie ogranicza się do ustalenia spełniania przesłanek z art. 11 -13 ustawy Prawo o notariacie,
- - naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla Rady Izby Notarialnej w [...] co do dalszego postępowania w sprawie,
- 2) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w [...].
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że - wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji - Rada Izby Notarialnej w postępowaniu opiniodawczym dokonała własnej oceny osoby i dorobku kandydata na stanowisko notariusza W ramach tej oceny organy obu instancji przedstawiły wszelkie swoje wątpliwości dotyczące kandydata, które nie muszą z natury rzeczy powstawać tylko i wyłącznie w oparciu o prawomocne orzeczenia, zwłaszcza gdy dotyczą spełniania przesłanek o charakterze uznaniowym. Organy brały pod uwagę całokształt znanych okoliczności, które zawarte były w aktach osobowych kandydata, natomiast nie opierały się jedynie na nieprawomocnym wyroku Sądu Dyscyplinarnego. W postępowaniu opiniodawczym Rada Izby Notarialnej nie orzekała o winie, ale przedstawiała jedynie kompleksowo wszystkie wątpliwości organów odnoszące się do spełnienia przez kandydata przesłanek powołania na stanowisko notariusza, co dokonane zostało w oparciu o art. 10 oraz art. 11 -13 ustawy Prawo o notariacie.
Autor skargi kasacyjnej stwierdził również, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji powinien był wyraźnie podkreślić, które fakty i dowody świadczą o tym, że skarżąca powinna otrzymać pozytywną opinię Rady Izby Notarialnej oraz jakie dowody zdaniem Sądu zostały przez organ pominięte. Takiego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. (zastępowana przez radcę prawnego) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca w szczególności zwróciła uwagę, że w wydanych w sprawie uchwałach zawarte są jednoznaczne sformułowania odnoszące się do tego, że ustalenia na temat kandydatki poczynione zostały nie bezpośrednio przez organy samorządu, ale przyjęte na podstawie ustaleń poczynionych przez Sąd Dyscyplinarny, co trafnie zostało ocenione przez Sąd pierwszej instancji jako działanie niewystarczające. Stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną strona podtrzymała również na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naruszenie tych przepisów miało polegać na: 1) błędnym uznaniu, że opinia rady właściwej izby notarialnej o kandydacie ubiegającym się o powołanie na stanowisko notariusza ogranicza się do ustalenia spełniania przesłanek z art. 11 -13 ustawy Prawo o notariacie, 2) nienależyte wskazanie przez Sąd pierwszej instancji powodów uchylenia uchwał organów samorządu notarialnego podjętych w sprawie, a także 3) niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji m.in. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Do zarzutu tego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się w pierwszej kolejności, bowiem jego zasadność mogłaby wskazywać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia.
Wspomniany przepis określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.
Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek wykładni tego przepisu i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie to spełnia określone przywołanym przepisem warunki uznania go za prawidłowe.
W szczególności WSA wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powody uchylenia podjętych w sprawie uchwał organów samorządu notarialnego. Z wywodów zawartych na str. 7 - 8 uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wyraźnie wynika, że powodem uwzględnienia skargi był brak oparcia się przez organy Notariatu na niepodważalnym materiale dowodowym podczas wyrażania opinii w zakresie oceny przymiotu nieskazitelności charakteru kandydatki na stanowisko notariusza. WSA uznał, m.in. że: 1) organ samorządu notarialnego nie mógł pominąć zasady domniemania niewinności i oprzeć swojego rozstrzygnięcia na nieprawomocnym wyroku Sądu Dyscyplinarnego I instancji - bez poczynienia własnych ustaleń faktycznych, 2) kryterium oceny kandydata na notariusza nie może opierać się o kwestię, czy liczba kancelarii notarialnych funkcjonujących w [...] jest wystarczająca, 3) organy samorządu notarialnego pominęły ocenę skarżącej pod kątem merytorycznym poprzez kontrolę aktów notarialnych czy lustrację lokalu, 4) organy nie wyjaśniły, na czym polegały zarzuty wobec skarżącej.
W związku z tym za bezzasadny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 zdanie pierwsze w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia uchwał organów samorządu notarialnego.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również, co organy Notariatu powinny uczynić w ponownie prowadzonym postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyraźne wymienienie w zaskarżonym wyroku uchybień proceduralnych dokonanych przez organy samorządu notarialnego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym w powiązaniu ze stwierdzeniem, że organy powinny wziąć pod uwagę wskazane zastrzeżenia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. - stanowi wypełnienie wynikającego z art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. obowiązku zawarcia wskazań co do dalszego postępowania.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji również naruszenie art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie. Przepis ten stanowi, że notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Zauważy należy, że cytowany przepis nie wyznacza zakresu przedmiotowego opinii wyrażanej przez organ samorządu notarialnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA - odnosząc się do uznaniowego charakteru uchwał opiniujących - stwierdził natomiast (str. 6), że "w istocie dla organów samorządu notarialnego zakres uznania sprowadza się do możliwości wydania negatywnej opinii w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza w przypadku niespełnienia przez kandydata wymogów, o których mowa w art. 11-12 ustawy Prawo o notariacie".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej trafnie wskazuje, że opinia w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia kancelarii notarialnej, o jakiej mowa w art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie, nie ogranicza się wyłącznie do wyrażenia stanowiska, czy kandydat spełnia - w ocenie rady właściwej izby notarialnej - przesłanki powołania na notariusza określone w art. 11 i art. 12 wspomnianej ustawy. Zadaniem rady izby notarialnej jest wydanie opinii pozytywnej lub negatywnej, która może przyczynić się do rozszerzenia stanu faktycznego sprawy i pozyskania argumentów przemawiających za lub przeciw uwzględnieniu wniosku zainteresowanego kandydata o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. Ocena, czy kandydat spełnia przesłanki określone we wspomnianych przepisach należy jednak wyłącznie do Ministra Sprawiedliwości, dla którego opinia rady izby notarialnej może być pomocna, ale nie jest wiążąca.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, formułując taką opinię organ samorządu notarialnego - jako organ współdziałający przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej - powinien mieć na względzie zarówno ustawowe przesłanki, jakie musi spełniać kandydat na notariusza (bo to one będą brane pod uwagę przy wydawaniu przez Ministra Sprawiedliwości decyzji w postępowaniu głównym), ale także może wskazywać inne argumenty, które uważa za istotne z punktu widzenia wykonywanej przez samorząd pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego.
Trafność stanowiska autora skargi kasacyjnej w tym zakresie nie może jednak skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej nie wykazano bowiem, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie miała wpływ na rozstrzygnięcie. Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie, autor skargi kasacyjnej skoncentrował się na tym, że opinia rady izby notarialnej o kandydacie na notariusza stanowi jedyny sposób wyrażenia wątpliwości co do spełnienia przesłanki nieskazitelności charakteru i dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza (art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie). Skupił się zatem na tej części zakresu przedmiotowego opinii organu samorządu notarialnego o kandydacie formułowanej, którą uwzględnił również Sąd pierwszej instancji przy dokonywaniu wykładni art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie.
Na marginesie należy przy tym zauważyć, że wyłącznie ta przesłanka była przedmiotem szerszych rozważań w uzasadnieniu zarówno zaskarżonej uchwały, jak i uchwały Rady Izby Notarialnej w [...]. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji zawężająca wykładnia art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie miała wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w skardze kasacyjnej zostały wskazane argumenty mające świadczyć o tym, że postępowanie opiniodawcze przeprowadzone przez Radę Izby Notarialnej było prawidłowe. Wobec braku podniesienia w rozpoznawanym środku odwoławczym zarzutów błędnego zastosowania przepisów postępowania administracyjnego lub prawa materialnego, wspomniane stanowisko nie poddawało się ocenie i zostało pominięte.
Jedynie porządkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że rozpoznając ponownie sprawę organy samorządu notarialnego mają obowiązek zastosowania się do wskazań co do dalszego postępowania wynikających z zaskarżonego wyroku, przy czym w zakresie wykładni art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie (co do zakresu przedmiotowego opinii o kandydacie) wiążące będzie dla nich stanowisko wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku NSA.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), zasądzając od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego wykonanego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.
PG