Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4666/16

Uzasadnienie

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1019/15 oddalił skargę "[A.]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością S.K.A. w P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2015r.Nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] maja 2014r. "[A.]" Sp. z o.o. S.K.A. złożyła wniosek o jednolitą płatność obszarową, ONW i płatność rolnośrodowiskową do będących w jej posiadaniu gruntów położonych w woj. [...] i [...]. Łączna powierzchnia działek zadeklarowanych do jednolitej płatności obszarowej (JPO) wyniosła 661,53 ha, a do upraw strączkowych i motylkowych drobnonasiennych (ST) 135, 69 ha.

W dniach od [...] do [...] października 2014r. dokonano sprawdzenia gospodarstwa przy pomocy inspekcji terenowej. W toku kontroli na poszczególnych działkach stwierdzono różne kody nieprawidłowości.

I tak dla działek A, D, G, K, S, T, W kod 50 tj. granice uprawy wykraczają poza granice referencyjne działek, dla działek B, C, H, M, N,P, R kody 53 i 52 tj. stwierdzenie powiększenia zasięgu pola zagospodarowania i stwierdzenie zmniejszenia pola zagospodarowania, dla działek E, I, J, L i O kod + 13 tj. zadeklarowana powierzchnia jest większa od powierzchni stwierdzonej, dla działki U kod 51 i 52 tj. stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności. Ostatecznie, wg ustaleń kontroli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej, a powierzchnią stwierdzoną przekroczyła 20%, lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, wobec czego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia [...] maja 2015r. odmówił stronie przyznania płatności w ramach JPO.

Odmówiono też przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST), ponieważ płatność ta przysługuje rolnikowi do powierzchni, do której została przyznana płatność obszarowa.

Po dokonanej kontroli strona złożyła zastrzeżenie co do jej przebiegu i prawidłowości pomiarów, a w dniu [...] czerwca 2015 r. wniosła odwołanie od decyzji.

Spółka zarzuciła organom naruszenie przepisów postępowania skutkujące błędami w ustaleniach faktycznych polegających mi. in. na uznaniu, że na części gruntów zaniechano działalności rolniczej. Zarzucono też nieprawidłowości w toku kontroli. Wniesiono o przesłuchanie świadków J. R. i [...] T. M. na okoliczność przeprowadzonych zabiegów na działkach E,I,J,E oraz rozważenie powołania biegłego z dziedziny agronomii.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 roku, nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy ponownie opisał poszczególne kody dla przedmiotowych działek, wyjaśnił pojęcie "dobrej kultury rolnej" i "prowadzenia działalności rolniczej", wyjaśnił różnice w stwierdzonej powierzchni dla działek S i W, wskazując jednocześnie, iż różnica ta nie ma wpływu dla ogólnego wyniku przedeklarowania i w konsekwencji rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności.

W oparciu o przepisy rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, art.143 B ust.4 wyjaśnił, że rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia, jeżeli utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 6 ust.1 rozporządzenia Rady nr 73/2009 państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie grunty rolne, w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych były utrzymywane w dobrej kulturze rolne zgodnej z ochroną środowiska. Przy czym podkreślono, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 72/2009 działalność rolnicza oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zaś zgodnie z art. 6 "powierzchnia użytków rolnych" oznacza każdą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone lub uprawy trwałe.

Tym samym przywracanie gruntu do stanu użytkowania czy jego rekultywacja, jak wskazał Dyrektor Oddziału nie jest podstawą do przyznania płatności. Organ odniósł się także do zebranego materiału dowodowego, wyjaśnił przyczyny i sposób przeprowadzenia kontroli, znaczenie raportu z kontroli i odniósł się do zarzutów strony odnośnie jej przeprowadzenia i wyników. Wskazał, dlaczego nie mają zastosowania przepisy wyłączające możliwość stosowania sankcji. W tym zakresie wyjaśnił, że rolnik powinien poinformować właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli oraz, że organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Organ II instancji uznał, że odwołujący świadomie zadeklarował powierzchnie zadrzewione i zakrzaczone bez uwzględnienia specyfiki płatności bezpośrednich, natomiast ubiegając się o płatności winien deklarować wyłącznie powierzchnie faktycznie użytkowane i utrzymywane w dobrej kulturze rolnej.

II

Spółka skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W skardze poszerzyła argumenty odwołania o naruszenie przepisów postępowania tj. art. 78, 107 § 1, 107 § 3, 76 § 1,77 § 1 i art. 80 kpa, art.80 i 84 § 1 kpa polegające na niewłaściwej ocenie działalności prowadzonej na działkach skarżącego, niewyjaśnieniu, jakie konkretnie grunty uznano za nie spełniające wymogów dobrej kultury rolnej, brak należytego udowodnienia nieprowadzenia działalności rolniczej, błędnym uznaniu, że doszło do rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną.

W zakresie prawa materialnego zarzuciła organom niezastosowanie przepisów przewidujących odstąpienie od zmniejszeń i wykluczeń, w szczególności art. 73 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz nieprawidłową interpretację pojęcia prowadzenia prawidłowej gospodarki rolnej oraz działalności rolniczej. Zanegowano też fakt odstąpienia od pomiarów działek, na których stwierdzono, że nie jest prowadzona działalność rolnicza.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte zaskarżonych decyzjach.

III

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił.

Sąd wskazał, że spór dotyczy działek E,I,J,L,O tj. działek wobec których zastosowano kod DR18. Kod ten oznacza że na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. W toku kontroli organy stwierdziły wieloletnie zachwaszczenia, kępy traw, zdrewniałe nieskoszone rośliny i liczne samosiejki. Ustalenia w tym zakresie organów oparte zostały na dostępnych narzędziach informatycznych, takich jak ortofotomapa, system informacji geograficznej oraz dokumentacji zgromadzonej w trakcie kontroli na miejscu, w tym licznych fotografii.

Sąd wyjaśnił, że zarówno wyniki kontroli administracyjnej, jak i kontroli na miejscu mają równoprawne znaczenie, co w konsekwencji oznacza, że skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej do dopłaty przy użyciu komputerowej identyfikacji jest wystarczające. Jego zdaniem wyniki obu kontroli świadczą jednoznacznie, iż przedmiotowe działki nie były użytkowane rolniczo.

W ocenie Sądu, skoro organ uznał, że na powyższych działkach E,I,J, L, O nie jest prowadzona działalność rolnicza, to nie było potrzeby wykonania pomiarów tych działek, bo organ w takim przypadku nie musi badać "przedeklarowania powierzchni" uprawy, bowiem uprawy tej nie ma. Przedeklarowanie, jako skutek dokładnego pomiaru dotyczy bowiem powierzchni uprawianej, a nie całkowitego niezagospodarowania działki. Sąd wskazał, że zdjęcia wykonano w wystarczającej dla powyższej oceny ilości, są wyraźne i czytelne, natomiast strona nie wykazała i nawet nie próbowała w toku postępowania administracyjnego dowieść, że obszary tych działek są inne. Stwierdzenie skarżącej, że w części działki E na fotografiach o nr 143,144,145, 149 i 150 widnieją zakrzaczenia i zadrzewienia nie oznacza, że były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej tylko w części. Nie znalazło to też odzwierciedlenia na materiałach graficznych załączonych do wniosku, zaznaczono na nich bowiem całe powierzchnie działek.

Strona w żaden sposób nie odnosi się do fotografii pozostałych tj. od nr 130-142 i 151-156 tejże działki, zaś na wszystkich fotografiach wyraźnie widać nieskoszoną trawę. Ani na tej działce, ani tym bardziej na działce J zdjęcia nie wskazują na jakiekolwiek zabiegi, tym bardziej na "wykoszenia lub rozbicia porostu". Natomiast wskazane przez stronę fotografie o nr 63 i 64 nie dotyczą działek E, I i J, tylko B, odnośnie której strona nie podnosiła żadnych zarzutów. Zdaniem Sądu I instancji nic nie wskazuje też na to, aby na działce E wykonywano prace wiosną 2014 roku. Przyznanie natomiast przez producenta, że zachwaszczenia i zakrzaczenia są pozostałością po pozostałych właścicielach dowodzi tylko stanu działek i braku ich wykaszania. Powołując się na fotografie z roku 2015 strona nie załączyła ich do akt sprawy, przy czym, jak Sąd wskazał, ocenie podlega stan działek na rok 2014. Następnie Sąd przypomniał, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych.

Korzysta się przy tym z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1 do 10 000. System identyfikacji działek rolnych stosowany jest na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki referencyjnej.

W toku postępowania, pomimo kwestionowania przyjętych przez organy powierzchni działek strona, jak Sąd wskazał, nie przedstawiła żadnych dowodów przeciwko danym z systemu informacji geograficznej, dla których można byłoby odrzucić wyliczenia dokonane przez organy.

Sąd I instancji podkreślił, że w ramach systemu wsparcia bezpośredniego pomoc udzielona jest do gruntów już pozostających w dobrej kulturze rolnej, a nie służy ona do doprowadzenia gruntu zaniedbanego do takiego stanu.

Jego zdaniem istniały uzasadnione podstawy do odmowy przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków J. R. i [...] T. M. Zasadnie też odmówiono powołania biegłego z dziedziny agronomii. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy dał organowi wystarczające podstawy do dokonania oceny stanu działek i sposobu ich użytkowania bez specjalnych wiadomości biegłego.

Bezcelowym było także dowodzenie, jakie chwasty uznano za wieloletnie, ponieważ zachwaszczenie w ogóle wyłącza produkcję rolną.

Odnośnie zarzutów skargi w części dotyczącej zbiegu norm ochrony środowiska i wymogów dobrej kultury rolnej Sąd powołał regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010 roku w sprawie minimalnych norm (Dz.U. 2009r., poz.211 ze zm.) oraz rozporządzeniu wspólnotowym nr 73/2009 z 19 stycznia 2009r., zgodnie z którym państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Państwa członkowskie określają na poziomie krajowym lub regionalnym wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku III, uwzględniając szczególne cechy gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz strukturę gospodarstw. Takie wymogi wskazano w cyt. wyżej rozporządzeniu krajowym. Sąd wskazał, że w przypadku obszarów o wysokich walorach przyrodniczych zastosowanie znajdują programy rolnośrodowiskowe, do których strona nie przystąpiła.

Ponadto Sąd odniósł się do złożonych przez Spółkę w toku postępowania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu dotyczących płatności na rok 2013, wydanych na skutek wznowienia postępowania z uwagi na wyniki kontroli na miejscu. Decyzje te, jak wskazał nie tylko potwierdziły prawidłowość kontroli i jej przebiegu, ale przede wszystkim jej wyniki. Organy uchylając bowiem decyzje wyraźnie zaznaczyły, że kontrola stwierdziła brak użytkowania rolniczego działek ewidencyjnych o nr [...], i [...]. Wobec tych właśnie działek zastosowano kod DR 18 w roku 2014 stwierdzając na nich wieloletnie zaniedbania i rosnące samosiejki. Takie same wnioski organy zawarły w załączonych przez stronę decyzjach uchylających, podnosząc w nich dodatkowo, że raport z kontroli jest wiarygodny, a na przedmiotowych działkach również w roku 2013 nie mogła być prowadzona działalność rolnicza i nie zostały na nich spełnione warunki do objęcia płatnością.

Zdaniem Sądu żadna z załączonych decyzji nie dowodzi różnic w powierzchniach ewidencyjnych bowiem ARiMR nie kwestionowała wielkości gruntów, tylko prowadzoną na nich działalność w oparciu o wyniki kontroli z 2014 roku, co miało uzasadnienie faktyczne i prawne.

Sąd za niekonsekwentne uznał stanowisko strony, w oparciu o wydruki geodety, odnośnie różnic w powierzchniach działek geodezyjnych. Wskazując na przedłożenie przez stronę wydruków dopiero na etapie postępowania sądowego wyjaśnił, że jest ono działaniem spóźnionym, choćby dlatego, że pojęcie "powierzchni działek rolnych bez nieużytków" nie wskazuje, co w istocie odzwierciedla taki pomiar i jakiego okresu dotyczy.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, podkreślając, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich według art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach. – obowiązek organu ograniczony został jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę, co jego zdaniem organy w niniejszym postępowaniu uczyniły.

| | IV |

Skargę kasacyjną wniosła "[A.]" Spółka z o.o. S.K.A.

Wyrok zaskarżyła w całości.

Wniosła o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżonemu rozstrzygnięciu Sądu I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie:

1. 1. przepisu art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: UPB) w zw. z art. 124 ust. 1 i 2 akapit pierwszy w zw. z art. 2 punkt 4 i 7 w zw. z 34 i art. 2 pkt 35 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz w zw. z art. 6 ust 1 rozporządzenia 73/2009 oraz załącznikiem numer III w zw. z przepisem § 1 ust 1 punkt 5 w zw. z§ 3 ust 4 punkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 roku w sprawie minimalnych norm (Dz.U.2014.1372 j.t.) oraz w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, poprzez dokonanie interpretacji pojęcia prowadzenie prawidłowej gospodarki rolnej oraz działalności rolniczej w sprzeczności z ww. przepisami prawa, a w konsekwencji oddalenie skargi od decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku i odmowę przyznania wnioskowanej płatności z naruszeniem ww. przepisów, tj. pomimo wypełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek do jej przyznania,
2. 2. punktu preambuły 75 i 93 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia [...] listopada 2009 roku jak i art. 73 ww. rozporządzenia, a to poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji zaniechanie odstąpienia od stosowania wykluczeń i zmniejszeń, jako że ewentualne nieprawidłowości w zadeklarowanej powierzchni (w odniesieniu do powierzchni kwestionowanych łąk) nie wynikają z zaniedbań rolnika, a z przyczyn naturalnych, a nadto nie pozostają przez rolnika zawinione (zalany miejscowo teren, ograniczenia wynikające z norm ochrony środowiska, niemożliwość dokonania samodzielnych pomiarów w systemie pomiarów powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) — z uwagi na wielkość terenu skarżący nie jest w stanie ze 100% pewnością wykluczyć pojedynczych ale i miejscowych przypadków, z pewnością nie wyczerpujących wielkością zakwestionowanych w zaskarżonej decyzji powierzchni.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust 1 UPB w zw. z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa oraz art. 3 ust. 2 punkt 1) i 2) UPB, poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i uznanie, że istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy ma powierzchnia i kwalifikacja działek E, I, J, O, podczas gdy zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota dofinansowania, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona, natomiast niewłaściwą decyzją będzie odmowa jej przyznania, co powoduje, że organy administracji i WSA w Poznaniu powinny wziąć pod uwagę tak ogólną powierzchnię wszystkich działek, jak również przeznaczenie każdej z działek,
2. 2) art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 3 ust 1 UPB w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa oraz 84 § 1 kpa i 78 § 1 kpa poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków J. R. i [...] T. M. oraz dowodu z opinii biegłego z dziedziny agronomii podczas, gdy nieprzeprowadzenie wskazanych dowodów powoduje, iż:
3. a) zgromadzony materiał dowodowy jest niepełny (w szczególności niepełne są informacje dotyczące działalności rolniczej na działkach E, I, J, L, O),
4. b) w materiale dowodowym brakuje wiadomości specjalnych pozwalających ocenić, czy działki zadeklarowane przez skarżącego utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej,
5. 3) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust 1 UPB w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 84 § 1 kpa oraz art. 3 ust 2 punkt 1) i 2) UPB poprzez powierzchowną, błędną i nielogiczną ocenę materiału dowodowego sprawy (w tym w szczególności wyników przeprowadzonej kontroli) oraz zaniechanie wszechstronnej oceny i uwzględnienia szeregu okoliczności znajdujących potwierdzenie w materiale sprawy, mających istotne znaczenie dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia,
6. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit, a p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia decyzji pomimo, że organ administracyjny - Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu dokonał błędnej subsumcji stanu faktycznego do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że skarżący nie wypełnił wszystkich przesłanek do przyznania płatności w ramach systemu wparcia bezpośredniego (które powinno zostać przyznane choćby ze stosownymi pomniejszeniami).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów, jednocześnie zrzekając się rozprawy dla rozpoznania tego środka prawnego.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

V

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postawione w niej zarzuty nie są trafne.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Sąd II instancji bierze z urzędu pod uwagę jedynie przyczyny nieważności postępowania sądowoadmnistracyjnego, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie żadna z tych okoliczności nie wystąpiła.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię należy rozumieć "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (por. H.Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, s. 225). Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to "błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej" (por. ibidem, s. 225 i 226). Także druga z ustawowych podstaw skargi kasacyjnej może przybierać takie same formy jak naruszenie prawa materialnego, przy czym skuteczne powołanie się na zarzut w ramach tej podstawy kasacyjnej wymaga wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, które zarzuca się Sądowi pierwszej instancji oraz jak powinna wyglądać, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, prawidłowa wykładnia danego przepisu oraz jego właściwe zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w sytuacji gdy skarga kasacyjna oparta zostaje na obu podstawach prawnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a (jak w sprawie niniejszej), a więc na naruszeniu prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu oraz na naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów procesowych. Konieczność przyjęcia tej kolejności oceny zarzutów skargi kasacyjnej jest uzasadniona tym, że naruszenie przepisów prawa materialnego może być rozważane tylko w sytuacji gdy nie ma wątpliwości w zakresie stanu faktycznego sprawy.

W sprawie niniejszej oparcie skargi kasacyjnej na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów postępowania tj. art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w związku z art. 7, art. 77 §1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 §1 kpa. Formułując powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wskazuje na uchybienia proceduralne, które jej zdaniem sprowadzają się do nieprawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez, jak wskazała wybiórczą, powierzchowną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i odmowę przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków oraz dowodu z opinii biegłego z dziedziny agronomii. Zdaniem skarżącej Spółki informacje dotyczące działalności rolniczej na działkach E,I,J,L,O są niepełne i nie pozwalają ocenić, czy zadeklarowane do płatności działki utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów nie można zasadnie twierdzić, że Sąd I instancji naruszył art. 135 p.p.s.a.

Przepis ten stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy.

Przepis ten zawiera uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalające na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnie z prawem. Przyjmuje się, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd.

Przepis art. 135 p.p.s.a. nie reguluje zatem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, a reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1044/10, Lex nr 1151516).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574; wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2015 r. II OSK 2784/13, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r. I OSK 1199/12, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 91/10, wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II FSK 1424/07, www.cbois.nsa.gov.pl).

Ponadto przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. W konsekwencji przepis ten w niniejszej sprawie nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że organy nie dopuściły się naruszenia prawa i oddalił skargę, to zarzut naruszenia powołanego przepisu art. 135 p.p.s.a, jako wadliwie postawiony nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Jeżeli autor skargi kasacyjnej zamierzał wykazać, że Sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy ARiMR niezgodnie z obowiązującą je procedurą, w szczególności przez "wybiórczą, powierzchowną, błędną i nielogiczną ocenę materiału dowodowego sprawy (w tym wyników przeprowadzonej kontroli) oraz zaniechanie uwzględnienia szeregu okoliczności, mających istotne znaczenie dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia" jak również bezzasadną odmowę przeprowadzenia dowodów to powinien postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, polegający na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a także zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy ARiMR wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Za niezasadny uznać należy też zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 li a) p.p.s.a. poprzez przez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia decyzji. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ma charakter normy kompetencyjnej, nie stanowiąc tym samym samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, aby doszło do naruszenia tego przepisu.

Zatem z uwagi na powyższe - ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należy za skutecznie nie podważony, a tym samym prawidłowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że i one nie okazały się trafne.

Zarzuty te dotyczą, w pierwszej kolejności, zdaniem autora skargi kasacyjnej błędnej interpretacji pojęcia prawidłowej gospodarki rolnej oraz działalności rolniczej - sprzecznej z przepisami art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) w zw. z art. 124 ust. 1 i 2 akapit pierwszy w zw. z art. 2 punkt 4 i 7 w zw. z 34 i art. 2 pkt 35 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz w zw. z art. 6 ust 1 rozporządzenia 73/2009 oraz załącznikiem numer III w zw. z przepisem § 1 ust 1 punkt 5 w zw. z § 3 ust 4 punkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 roku w sprawie minimalnych norm (Dz.U.2014.1372 j.t.) oraz w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody.

Skarżąca kasacyjnie podnosząc ten zarzut wskazuje, że łączne rozumienie treści przepisów rozporządzenia unijnego nr 73/2009 i krajowego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010r. prowadzi do wniosku, że jako wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej, zgodnej z ochroną środowiska, należy brać pod uwagę krajobrazy na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Pojęcie "dobrej kultury rolnej" w współwyznaczają bowiem, jak wskazała normy regulujące ochronę środowiska.

Zdaniem NSA zarzut błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego nie jest trafny. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował powołane w skardze przepisy prawa krajowego i unijnego odnosząc się zasadnie do zarzutów skarżącej w części dotyczącej zbiegu norm ochrony środowiska i wymogów dobrej kultury rolnej. Właściwie Sąd I instancji wskazał na przepisy wspólnotowe - art. 6 ust 1 rozporządzenia 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r., zgodnie z którym państwa członkowskie zapewniają aby grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, zgodnej z ochroną środowiska. Państwa członkowskie określają na poziomie krajowym lub regionalnym wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej, zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku III, uwzględniając cechy gruntów, zmianowanie, metody uprawy roli oraz strukturę gospodarstw.

Na gruncie krajowym kwestia ta została uregulowana w wydanym na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm, przez co w roku 2014 rozumie się między innymi, w przypadku łąk koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie do 31 lipca. Zgodnie natomiast z załącznikiem III do rozporządzenia 73/2009 określającym zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, o których mowa w art. 6 ust 1 producent rolny między innymi przeciwdziała wkraczaniu niepożądanej roślinności na grunty rolne oraz chroni trwałe użytki zielone. Rozporządzenie z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 2011) określa minimalne warunki, jakim muszą odpowiadać grunty, aby mogły być uznane za utrzymywane zgodnie z normami.

Jednym z takich warunków jest koszenie i usuwanie okrywy roślinnej i brak porośnięcia gruntów rolnych drzewami i krzewami z wyjątkami z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Wykładnia tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że bez względu na rodzaj gruntu rolnego i zalecanych zabiegów agrotechnicznych i terminów ich realizacji, grunty te muszą być zadbane. Nie mogą więc na nich występować zadrzewienia i zakrzaczenia, świadczące o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej. Dotyczy to także płatności bezpośrednich (por wyrok sygn. III WSA/Wr 96/15 LEX nr 1712564)

Warunki natomiast bezpośredniego związania wymogami ochrony środowiska określone zostały, jak trafnie Sąd I instancji wskazał w przepisach §1 ppkt 4, § 3 pkt 1-8, § 5 i § 6 tego aktu, nie mających zastosowania w sprawie wniosku skarżącej. Spółka nie przystąpiła bowiem do programów ochrony siedlisk przyrodniczych na obszarze Natura 2000, jak też nie składała oświadczeń o występowaniu na łąkach lub pastwiskach siedliska przyrodniczego, gatunku ptaków czy zwierząt.

Za chybione uznać należy również zarzuty naruszenia prawa materialnego punktu preambuły 75 i 93 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. jak i art.73 ww. rozporządzenia, a to poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji zaniechanie odstąpienia od stosowania wykluczeń i zmniejszeń.

Zgodnie z postanowieniami preambuły rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.:

(75) Zmniejszenia i wykluczenia należy ustanowić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności oraz szczególnych problemów związanych z przypadkami siły wyższej, jak również wyjątkowymi okolicznościami i przyczynami naturalnymi. W odniesieniu do obowiązków wynikających z zasady wzajemnej zgodności, zmniejszenia oraz wykluczenia mogą być stosowane jedynie w przypadku zaniedbania rolnika lub jego celowego działania. Zmniejszenia oraz wykluczenia powinny być stopniowane w zależności od wagi nieprawidłowości, włącznie z całkowitym wykluczeniem z jednego lub więcej systemów pomocy na określony czas. W odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności powinny one uwzględniać szczególny charakter różnych systemów pomocy.

(93) Zmniejszenia oraz wykluczenia związane z kryteriami kwalifikowalności z zasady nie powinny być stosowane w przypadku gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może wykazać, że wina nie leży po jego stronie.

Zgodnie zaś z przepisem art. 73 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku, zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.

Zdaniem skarżącej ewentualne miejscowe zaniechania usunięcia roślinności nad samą rzeką w obszarze zalanym w nie wyczerpujących wielkością zakwestionowanych w zaskarżonej decyzji powierzchni nie mogły być podstawą stosowania wykluczeń i zmniejszeń, bowiem nie wynikają one z zaniedbań rolnika, a z przyczyn naturalnych. Nadto nie pozostają przez rolnika zawinione.

Stanowisko skarżącej, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego uznając, że na działkach E, I, J, L i O nie jest prowadzona działalność rolnicza jest oczywiście błędne gdyż kwestia braku uznania warunków do odstąpienia od zmniejszeń i wykluczeń nie dotyczy wykładni wskazanych wyżej przepisów wspólnotowych, a ich subsumpcji.

Również i tak postawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się chybione.

W prawidłowo ustalonym i skutecznie niepodważonym stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że strona złożyła wniosek zgodny ze stanem faktycznym. Spółka nie wykazała też, że nie jest winna nieprawidłowości. Podnoszone w uzasadnieniu tego zarzutu wadliwości wyroku w prowadzą w istocie do kwestionowania ustaleń i ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie organy ARiMR ustaliły, co zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji, że Spółka nie nabyła uprawnień do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ze względu na stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości prowadzące do przyjęcia, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do JPO, a powierzchnią stwierdzoną przekroczyła 20 % lecz nie więcej niż 50%, co prowadzi do odmowy przyznania płatności. Takie okoliczności faktyczne wynikają, jak podkreślił Sąd orzekający przede wszystkim, z ustaleń organów dokonanych na podstawie kontroli w zakresie przestrzegania wymagań w zakresie dobrej kultury rolnej i dokonanych w jej przebiegu pomiarów zgłoszonych do płatności działek. Skarżąca, jak zostało ustalone nie informowała właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia.

Również do dnia otrzymania raportu z czynności kontrolnych, ani wydania decyzji nie informowała o wystąpieniu nadzwyczajnych okoliczności w jej gospodarstwie. Ustalenia kontroli wykazały brak użytkowania rolniczego na działkach rolnych E, I, J, L,O oraz zawyżenie powierzchni deklarowanej wykazanych w decyzji działek w stosunku do stwierdzonej powierzchni w granicach deklarowanych granic odniesienia z LPIS.

Zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można uzasadniać kwestionując ustalenia stanu faktycznego. Jest to dopuszczalne jedynie w ramach drugiej podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania pozostają w związku z ustaleniami dotyczącymi okoliczności faktycznych, niemniej jednak dla skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego niezbędne jest jednoczesne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez niedostateczne czy błędne ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy. Jeżeli podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć, że ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia są prawidłowe

W niniejszej sprawie oznacza to, że stanowisko organu jak i Sądu I instancji co do tego, że skarżąca Spółka w roku 2014 zgłosiła do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego grunty w 20,44% przedeklarowanej powierzchni, wobec stwierdzenia braku faktycznie użytkowanych rolniczo działek E,I J, L,O, poprzez nieutrzymywanie ich w dobrej kulturze rolnej jak i ze względu wykluczenia części powierzchni działki rolnej, które znajdują się poza zadeklarowanymi w położeniach działkami ewidencyjnymi - i nie wykazała, że nieprawidłowości te nie wynikają z jej winy oraz nie podważyła danych wynikających z systemu informacji geograficznej co do powierzchni działek - nie zostało zakwestionowane, a tym samym nie doszło do naruszenia mającego w sprawie zastosowanie art. 7 ust 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz zapisów pkt 75 i 93 preambuły tego aktu.

Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej uznał przedstawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił. Orzeczenie o kosztach wydał na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a i § 14 ust 1 pkt 2 lit b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804).