Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 90/16, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), odrzucił skargę Województwa [...] na wystąpienie pokontrolne Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wykorzystania środków przekazanych na dofinansowanie kosztów działalności zakładów aktywności zawodowej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zaskarżonego wystąpienia pokontrolnego nie można uznać ani za decyzję lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. ani też za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji podkreślił, że akty lub czynności, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą mieć przede wszystkim władczy charakter, aby mogły zostać poddane kontroli sądu administracyjnego. Tymczasem takiego przymiotu nie ma zaskarżone wystąpienie pokontrolne.
Sąd I instancji zauważył, że Prezes PFRON przeprowadził kontrolę problemową w zakresie wykorzystania środków PFRON przekazanych według algorytmu Samorządowi Województwa [...] na realizację ustawowego zadania zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 127, poz. 721 ze zm.) wykorzystanych na dofinansowanie kosztów działania zakładów aktywności zawodowej. Z kolei zasady i tryb sprawowania kontroli przez PFRON określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie zasad i trybu sprawowania kontroli przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 63, poz. 586). Zgodnie z § 18 rozporządzenia, z przeprowadzenia kontroli sporządza się protokół kontroli. W myśl zaś § 22 ust. 1 rozporządzenia na podstawie wyników kontroli Zarząd Funduszu kieruje do podmiotu kontrolowanego wystąpienie pokontrolne, w którym wskazuje rodzaj nieprawidłowości, przyczyny, a także zalecenia zmierzające do ich usunięcia lub usprawnienia pracy jednostki w zakresie realizacji zadań określonych w ustawie.
Stosownie do § 22 ust. 2 rozporządzenia podmiot kontrolowany w terminie 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia pokontrolnego informuje Zarząd Funduszu o wykonaniu zaleceń lub przyczynach ich niewykonania.
W ocenie Sądu I instancji, nie można było uznać, że wystąpienie pokontrolne jest aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Wystąpienie pokontrolne stanowi podsumowanie kontroli i zawiera wskazanie uchybień, które podmiot kontrolowany może naprawić dobrowolnie, bez stosowania środków przymusu administracyjnego. Wystosowanie do strony wystąpienia pokontrolnego kończy pierwszy etap procedowania. Zależnie od działań podejmowanych przez kontrolowaną jednostkę w związku z otrzymanymi zaleceniami, organ administracji może podejmować dalsze czynności, w tym w celu egzekwowania od kontrolowanej jednostki postępowania wymaganego obowiązującymi przepisami prawa.
Województwo [...] wniosło skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2016 r., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wystąpienie pokontrolne Zarządu PFRON wydane na podstawie § 22 rozporządzenia z dnia 22 marca 2004 r. nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a co za tym idzie nie jest objęte kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne.
Strona skarżąca postawiła również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 22 rozporządzenia z dnia 22 marca 2004 r. poprzez przyjęcie, że wydane na jego podstawie wystąpienie pokontrolne nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że treść wystąpienia pokontrolnego, a zwłaszcza rozstrzygnięcia końcowe zobowiązujące podmiot kontrolowany do określonych działań i wykonania nałożonych obowiązków świadczą o tym, że jest to akt z zakresu administracji publicznej o publicznoprawnym charakterze, co oznacza, że jest ono skierowane do podmiotu zewnętrznego i niepodporządkowanego organizacyjnie i dotyczy obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zdaniem Województwa, wystąpienie pokontrolne jest nie tyle podsumowaniem kontroli, taki charakter ma bowiem protokół kontroli, ale jest aktem z zakresu administracji publicznej mającym umocowanie w § 22 rozporządzenia, który wyraźnie stanowi, że wystąpienie pokontrolne formułowane jest na podstawie wyników kontroli ujętych i opisanych w protokole kontroli. Wystąpienie pokontrolne jest “kierowane do podmiotu kontrolowanego". Zarząd Funduszu wskazuje w nim rodzaj nieprawidłowości, ich przyczyny, a także wskazuje zalecenia zmierzające do ich usunięcia.
Strona skarżąca podkreśliła, że wystąpienie pokontrolne stanowiące przedmiot skargi oprócz wskazania nieprawidłowości zawiera rozstrzygnięcia nakładające konkretne obowiązki na podmiot kontrolowany, tj. zwrot środków Funduszu w wysokości 900.847,85 zł, wdrożenie działań służących poprawie nadzoru nad wydatkowaniem środków Funduszu, poprawę nadzoru oraz sprawowanie kontroli nad [...] Centrum Polityki Społecznej, złożenie rozliczeń rocznych kosztów działania Zakładów Aktywności Zawodowej oraz zweryfikowanie realizacji zadań w ramach nadzoru nad stowarzyszeniem “[...]". Kontrolujący w podsumowaniu wyznaczył termin 30-dniowy na wykonanie określonych zaleceń pokontrolnych i przedstawienie informacji o sposobie wykorzystania uwag.
Zdaniem skarżącej, wystąpienie pokontrolne jest zatem nie tylko aktem wskazującym rodzaj nieprawidłowości i zalecenia zmierzające do ich usunięcia, ale również aktem dotyczącym określonych obowiązków poprzez ich nałożenie na podmiot kontrolowany, które to obowiązki znajdują uzasadnienie w przepisach prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą one spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie Województwo [...] w skardze kasacyjnej zarzuciło Sądowi I instancji niezasadne uznanie, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie nakłada na podmiot kontrolowany żadnych obowiązków, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są trafne.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie wyniku kontroli, a co za tym idzie również wystąpienie pokontrolne, może wyjątkowo stanowić zaskarżalną czynność z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy czynność taka pozostaje wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 18/98, publik. ONSA z 1999 r. nr 2, poz. 43). Rozważania na temat dopuszczalności zaskarżenia tego rodzaju czynności znajdują się w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 13/00 (publik. ONSA z 2001 r. nr 2, poz. 58), która dotyczyła wprawdzie wyniku kontroli na gruncie art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. Nr 100, poz. 442 ze zm.) i kwestii jego zaskarżalności na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jednak rozważania w niej zawarte można także odnieść do problematyki niniejszej sprawy.
W uchwale tej stwierdzono, że "wynik kontroli, który – nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej – wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Co do zasady zatem, wynik kontroli zawiera tylko ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej w ten sposób, że nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego. Adresat takiego wyniku może bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogłyby zostać wykorzystane; rozstrzygnięcie wydane w następstwie takiego postępowania podlega – na ogólnych zasadach – kontroli sądowoadministracyjnej, po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji.
Tym samym prawo jednostki do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisach ratyfikowanych przez Polskę aktów prawa międzynarodowego nie doznaje żadnego uszczerbku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie wystąpienie pokontrolne nie zawierało władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Podstawą jego wydania był art. 51 ust. 3 pkt 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W myśl tego przepisu, do zadań Zarządu Funduszu należy sprawowanie kontroli nad wykorzystaniem środków Funduszu przekazywanych na realizację zadań określonych ustawą. Z kolei na podstawie § 22 rozporządzenia MGPiPS z dnia 22 marca 2004 r., na podstawie wyników kontroli Zarząd Funduszu kieruje do podmiotu kontrolowanego wystąpienie pokontrolne, w którym wskazuje rodzaj nieprawidłowości, przyczyny, a także zalecenia zmierzające do ich usunięcia lub usprawnienia pracy jednostki w zakresie realizacji zadań określonych w ustawie. Podmiot kontrolowany w terminie 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia pokontrolnego informuje Zarząd Funduszu o wykonaniu zaleceń lub przyczynach ich niewykonania.
Zaskarżone wystąpienie pokontrolne w części końcowej zawiera zalecenia dotyczące stwierdzonych uchybień. Organ stwierdził, że przedstawiając wyżej opisane nieprawidłowości jednocześnie wnosi o: zwrot środków Funduszu w wysokości 900.847,85 zł, wdrożenie działań służących poprawie nadzoru nad wydatkowaniem środków Funduszu, poprawę nadzoru oraz sprawowanie kontroli nad [...] Centrum Polityki Społecznej, złożenie rozliczeń rocznych kosztów działania Zakładów Aktywności Zawodowej, wzmocnienie nadzoru w zakresie prowadzenia przez organizatorów ZAZ dokumentów finansowo-księgowych oraz zweryfikowanie realizacji zadań w ramach nadzoru nad stowarzyszeniem “[...]".
Ponadto organ zakreślił stronie skarżącej termin 30 dni od daty doręczenia wystąpienia pokontrolnego informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania zaleceń pokontrolnych oraz o podjętych działaniach oraz przyczynach niepodjęcia tych działań.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podane elementy wystąpienia pokontrolnego świadczą o tym, że organ ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości. Organ określił wprawdzie wysokość kwoty środków Funduszu, która winna podlegać zwrotowi, lecz nie nakazał Województwu [...] zwrotu środków, wnosząc jedynie o jego dobrowolne dokonanie. Z treści § 22 ust. 2 rozporządzenia z dnia 22 marca 2004 r., na który powołuje się skarżąca kasacyjnie, wynika jedynie obowiązek podmiotu do poinformowania Zarządu Funduszu o wykonaniu zaleceń lub przyczynach ich niewykonania. Województwo [...], nie zgadzając się z zaleceniami zawartymi w wystąpieniu pokontrolnym, było uprawnione do poinformowania o tym Zarządu Funduszu, uzasadniając w ten sposób niewykonanie tych zaleceń.
W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Nie dotyczy ono bowiem obowiązków strony skarżącej wynikających z przepisów prawa. Nie można go zatem zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.