Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 października 2006 r., sygn. akt III SA/Po 401/05, oddalił skargę J.M.D. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 25 kwietnia 2005 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Decyzją z 4 marca 2005 r. Prezydent Miasta P. − działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 z późn. zm., dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości), cofnął skarżącej spółce zezwolenie na sprzedaż w sklepie spożywczym przy ulicy J. w P. napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu. Powodem cofnięcia zezwolenia była sprzedaż alkoholu - czterech puszek piwa - dwóm osobom małoletnim przez osobę zatrudnioną w tej placówce handlowej - N.N.
Decyzją z 25 kwietnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ uznał, że decyzja o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie ma charakteru uznaniowego. Dla odebrania uprawnień wystarczające jest zaistnienie przesłanki określonej w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a/ ustawy o wychowaniu w trzeźwości, polegającej na jednorazowej sprzedaży i podawaniu napojów alkoholowych osobom nieletnim.
Oddalając skargę J.M.D. S.A. na tą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a/ ustawy o wychowaniu w trzeźwości, organ administracji publicznej cofa zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w tym sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Obowiązek cofnięcia wydanego przez organ zezwolenia na sprzedaż alkoholu powstaje zatem już w przypadku jednorazowego stwierdzenia złamania jednej z zasad takiej sprzedaży określonej w ustawie o wychowaniu w trzeźwości, w tym również w razie przekroczenia zakazu sprzedaży alkoholu osobie nieletniej, zawartego w art. 15 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy.
Sąd podkreślił, że nie jest trafna teza skarżącej (zawarta w powoływanym przez nią wyroku NSA z 7 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 714/98), że wykładnia celowościowa (funkcjonalna), czy logiczna przedmiotowego przepisu nie wskazuje na konieczność cofnięcia zezwolenia już w przypadku jednorazowego stwierdzenia sprzedaży alkoholu nieletniemu − ze względu na surowość sankcji tego typu, czy jej nieadekwatność do dokonanego czynu. Umorzenie dochodzenia przeciwko N.N., podejrzanej o czyn z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w ocenie Sądu pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy administracyjnej.
Odnosząc się do kwestii odpowiedzialności skarżącej spółki za nadzór na podległymi jej pracownikami Sąd uznał, że to na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa szczególny obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, aby nie doszło do złamania którejkolwiek z zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie. Ustawodawca stworzył instrument dający możliwość usunięcia najmniejszych nawet wątpliwości co do pełnoletniości nabywcy napoju alkoholowego w postaci uprawnienia sprzedającego do żądania okazania dokumentu stwierdzającego jego wiek (art. 15 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości).
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.M.D. S.A. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 18 ust. 10 pkt. 1 lit. a/ ustawy o wychowaniu w trzeźwości;
- 2. błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę orzeczenia polegający na przyjęciu, że skarżący nie przestrzega zasad obrotu napojami alkoholowymi;
- 3. sprzeczność zebranego w sprawie materiału z dokonanymi ustaleniami faktycznymi poprzez przyjęcie, że powodem cofnięcia zezwolenia była sprzedaż napojów alkoholowych osobom niepełnoletnim, zamiast niepełnoletniej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka wskazała, że jednorazowy przypadek sprzedaży alkoholu osobie, która nie ukończyła 18 roku życia, nie stanowi naruszenia zasad sprzedaży skutkującego cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Skarżąca podniosła, że art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości enumeratywnie określa przypadki, w których zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem sprzedaży może zakończyć swój byt przed upływem okresu, na jaki zostało udzielone. Jednym z tych przypadków jest nieprzestrzeganie zasad obrotu napojami alkoholowymi, zawartych w ustawie, przy czym ustawodawca przykładowo wymienił jedno z mogących występować naruszeń zasad obrotu napojami alkoholowymi, tj. sprzedaż alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym.
Jednocześnie art. 15 ust. 1 ustawy stanowi o zakazie sprzedaży napojów alkoholowych osobom, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwości oraz osobom do lat 18. Ponadto pojęcia użyte w obu przepisach, zawartych w art. 18 i 15 omawianej ustawy, nie są tożsame. Za nieletniego w polskim systemie prawnym uznaje się osobę w wieku do 17 lat, a nie do 18 lat.
Skarżąca pokreśliła że w ciągu 10 lat swej działalności przestrzegała i nadal przestrzega warunków handlu napojami alkoholowymi, a także przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zaś zastosowane wobec niej sankcje nie dają się w żaden sposób pogodzić z podstawowymi zasadami porządku prawnego. W ocenie skarżącej zasadniczy nacisk przy formułowaniu norm art. 18 ust. 10 stanowiących przesłankę cofnięcia zezwolenia położono na nieprzestrzeganie zasad obrotu napojami alkoholowymi, a nie na sformułowanie dotyczące przykładowo wskazanej sprzedaży napojów alkoholowych osobom nieletnim. Skarżąca powołała również orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 9 sierpnia 1998 r., sygn. akt K 28/97, który wskazał, że ograniczenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zasada odpowiedniego wyważania interesu publicznego i praw jednostki jest spełniona, jeżeli ustanawiane ograniczenia są zgodne z zasadą proporcjonalności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach kasacyjnych, tj. zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają zakres badania sprawy przez sąd kasacyjny, dlatego istotne jest ich prawidłowe sformułowanie. Konieczne jest zatem sprecyzowanie w podstawach kasacyjnych do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego doszło i na czym ono polegało (art. 176 p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej, o której jest mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca podniosła dwa zarzuty. Pierwszy z nich dotyczy błędnych ustaleń faktycznych Sądu I instancji polegających na przyjęciu, że spółka nie przestrzega zasad obrotu napojami alkoholowymi. Drugi zarzut wskazuje na sprzeczność materiału dowodowego w sprawie z ustaleniami faktycznymi co do liczby osób, którym sprzedano alkohol w placówce handlowej skarżącej. Spółka nie powołała jednak żadnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, który mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji w tym zakresie. Niewskazanie przepisów postępowania sądowego, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje brakiem podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 p.p.s.a. (por. wyrok z 31 marca 2004 r., sygn. akt OSK 69/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10). W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie mógł odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ale również ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji musiał uznać za wiążące w postępowaniu kasacyjnym.
Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 18 ust.10 pkt 1 lit. a/ ustawy o wychowaniu w trzeźwości, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z przyjęciem przez Sąd I instancji, że jednorazowa sprzedaż napoju alkoholowego osobie nieletniej stanowi podstawę do cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Według skarżącej spółki, w świetle art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a/ ustawy o wychowaniu w trzeźwości, nieprzestrzeganie zasad obrotu napojami alkoholowymi polegające na sprzedaży i podawaniu alkoholu m.in. osobom nieletnim nie obejmuje jednorazowego działania, ale odnosi się do powtarzających się zdarzeń. Cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest możliwe wówczas, gdy nabywcami napojów alkoholowych jest kilka osób nieletnich, co wynika z brzmienia art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a/ omawianej ustawy, w którym ustawodawca mówiąc o osobach nieletnich w liczbie mnogiej zakładał wielokrotność naruszeń w postaci sprzedaży alkoholu tym podmiotom.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za bezzasadny. Nieprzestrzeganie zasad obrotu napojami alkoholowymi określonych w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a/ ustawy o wychowaniu w trzeźwości odnosi się do jednokrotnego zachowania, za czym przemawia wykładnia językowa tego przepisu. Zastosowanie w omawianym przepisie liczby mnogiej w odniesieniu do "nieprzestrzegania zasad sprzedaży napojów alkoholowych" wskazuje na wielość zasad sprzedaży napojów alkoholowych a nie wielokrotność naruszeń tych zasad. Wykładnia językowa i systemowa art. 18 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 omawianej ustawy w istocie prowadzi do takiego wniosku. W pkt 1 ust. 10 tego przepisu ustawodawca stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku nieprzestrzegania zasad sprzedaży napojów alkoholowych w szczególności:
- a) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw;
- b) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych z naruszeniem zakazów określonych w art. 14 ust. 3 i 4.
Ta sama sytuacja dotyczy nieprzestrzegania warunków sprzedaży napojów alkoholowych wymienionych enumeratywnie w pkt 2 omawianego przepisu, co wcale nie oznacza, że tylko wielokrotne naruszanie tych warunków przez podmiot zajmujący się dystrybucją napojów alkoholowych stanowi przesłankę cofnięcia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi.
Nie można zgodzić się z poglądem skarżącej, że podstawą cofnięcia zezwolenia jest sprzedaż (podanie) napojów alkoholowych więcej niż jednej osobie do lat 18. Przepis art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a/ ustawy o wychowaniu w trzeźwości używa bowiem liczby mnogiej w odniesieniu do kupującego (osoby nieletnie) i przedmiotu sprzedaży (napoje alkoholowe), a nie do ilości naruszeń zasad sprzedaży. Przyjęcie hipotezy, że przesłanką cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest więcej niż jednorazowe nieprzestrzeganie zasad sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych osobom nieletnim, spowodowałoby również problemy w ewidencjonowaniu tych zdarzeń. Co więcej, takie rozwiązanie budziłoby wątpliwości co do ilości wymaganych naruszeń, aby sankcja przewidziana w ustawie mogła być zastosowana.
Gdyby ustawodawca w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a/ ustawy o wychowaniu w trzeźwości uwarunkował cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych od zaistnienia kilku zdarzeń, wówczas wprowadziłby regulację analogiczną do tej zawartej w art. 18 ust. 10 pkt 3 omawianej ustawy. W przepisie tym wskazano, że określone w nim działania uzasadniające cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (zakłócanie porządku publicznego w miejscu sprzedaży alkoholu lub w najbliższej okolicy) muszą się powtarzać co najmniej dwukrotnie w ciągu 6 miesięcy. Zatem tylko w przypadku określonym w art. 18 ust. 10 pkt 3 jednorazowe zdarzenie nie jest wystarczającą podstawą do cofnięcia zezwolenia (por. wyrok z 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 175/06).
Za uznaniem jednorazowego nieprzestrzegania zakazu sprzedaży napojów alkoholowych osobom do lat 18 za przesłankę cofnięcia zezwolenia przemawiają względy celowościowe. Detaliczna sprzedaż napojów alkoholowych nie jest zwykłą działalnością gospodarczą, lecz podlega ograniczeniom określonym w ustawie. Dotyczy to zarówno kwestii licznych warunków (wymogów), które przedsiębiorca musi spełnić aby otrzymać zezwolenie na sprzedaż alkoholu, jak również dotkliwości sankcji przewidzianych w przypadku naruszenia zasad i warunków tej sprzedaży określonych w ustawie. Celem ustawy (art.
1) jest ograniczanie spożycia napojów alkoholowych, dostępu do napojów alkoholowych obywateli, w tym osób nieletnich, w obronie wartości takich jak życie w trzeźwości i zdrowie obywateli. Stąd ustawodawca wyposażył organy zezwalające (organy jednostek samorządu terytorialnego) w odpowiednie instrumenty prawne pozwalające na podjęcie stosownych czynności w przypadku zagrożenia tych wartości przez podmioty czerpiące korzyści finansowe w handlowaniu napojami alkoholowymi tj. cofnięcie przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Słusznie zauważył Sąd I instancji, że ustawodawca przyznał sprzedającemu (podającemu) prawo do żądania okazania dokumentu w celu stwierdzenia wieku nabywcy (art. 15 ust. 2 ustawy). Jeżeli sprzedawca z tego prawa nie skorzysta oznacza to, że godzi się na konsekwencje wynikające z naruszenia zakazu sprzedaży alkoholu osobom nieletnim. Z tego względu skutkom udostępnienia alkoholu osobom nieletnim nie można przeciwstawić skutków pozbawienia przedsiębiorcy pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.