Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2471/11 oddalił skargę R. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] września 2011 r., nr [...] ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. zawiesił R. D. od grudnia 2006 r. wypłatę renty strukturalnej, przyznanej decyzją z dnia [...] marca 2005 r. na okres 10 lat od dnia [...] listopada 2004 r.
Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezes ARiMR na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), dalej: ustawa o Agencji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] ustalającą R. D. nienależnie pobrane płatności z tytułu renty strukturalnej w łącznej kwocie 38.190,15 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Z treści uzasadnienia decyzji Prezesa ARiMR wynika, że żona R. D. stała się współwłaścicielką w [...] częściach spadku (użytków rolnych) po zmarłym w dniu [...] sierpnia 1970 r. ojcu W. G., w [...] częściach spadku po zmarłym w dniu [...] grudnia 2006 r. bracie H. G. oraz w [...] części po zmarłej w dniu [...] stycznia 2008 r. matce L. G. z dniem śmierci wymienionych spadkodawców.
Prezes ARiMR wyjaśnił, że R. D. nie poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. o nabyciu przez żonę spadku po zmarłych rodzicach i bracie w terminie 14 dni liczonym zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.), dalej: rozporządzenie RM z dnia 30 kwietnia 2004 r. od daty nabycia w drodze dziedziczenia użytków rolnych, czyli od śmierci spadkodawcy, a nie od uprawomocnienia się postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku. Skoro strona nie podważyła decyzji o zawieszeniu renty strukturalnej od dnia [...] grudnia 2006 r. i stała się ona ostateczna, a wypłata renty została wznowiona od lutego 2009 r., to w okresie od grudnia 2006 r. do listopada 2008 r. renta strukturalna była wypłacana nienależnie i powinna zostać zwrócona we wskazanej wyżej kwocie wraz z odsetkami.
W skardze do WSA w W. R. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący argumentował, że jego żona nie weszła w posiadanie odziedziczonych gruntów rolnych (nie prowadziła na tych gruntach działalności rolniczej), zaś na mocy umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego przekazała odziedziczone grunty synowi. Uprawomocnienie się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nastąpiło dopiero [...] września 2008 r., a nie w dniu śmierci spadkodawcy [...] grudnia 2006 r. Organ błędnie przyjął, że skarżący powinien poinformować o tych okolicznościach w terminie 14 od otwarcia spadku i z tych powodów niezasadnie zawiesił wypłatę renty strukturalnej od dnia [...] grudnia 2006 r. Skarżący poinformował organ o stwierdzeniu nabycia spadku w dniu [...] sierpnia 2008 r.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r. WSA w W. skargę oddalił.
Sąd I instancji wyjaśnił, że z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego w B. przyznał R. D. rentę strukturalną na okres 10 lat od dnia [...] listopada 2004 r., a żona skarżącego odziedziczyła użytki rolne. Postanowienie o tym wydał Sąd Rejonowy w B. w dniu [...] sierpnia 2008 r. Uprawomocniło się ono [...] września 2008 r., zaś [...] września 2008 r. wpłynęło do organu z oświadczeniem skarżącego. W dniu [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiesił skarżącemu ze skutkiem od grudnia 2006 r. wypłatę renty strukturalnej, natomiast w dniu [...] marca 2011 r. organ ten wznowił od lutego 2009 r. wypłatę zawieszonej renty strukturalnej.
Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie kontroli podlegały wyłącznie decyzje Prezesa ARiMR o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej, a nie ostateczna decyzja o zawieszeniu renty strukturalnej.
Sprawy przyznawania i zawieszania rent strukturalnych zostały unormowane w rozporządzeniu RM z dnia 30 kwietnia 2004 r. Sytuacje, w których dochodzi do zawieszenia renty strukturalnej określa § 15 rozporządzenia. Stosownie do treści § 15 ust. 1 pkt 2 wypłata renty strukturalnej ulega zawieszeniu, jeżeli uprawniony do renty strukturalnej lub jego małżonek podejmie prowadzenie działalności rolniczej, jako właściciel (współwłaściciel) lub posiadacz (współposiadacz) gospodarstwa rolnego, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku podjęcia działalności rolniczej na użytkach rolnych nabytych w drodze dziedziczenia wypłata renty strukturalnej ulega zawieszeniu po roku od dnia zaistnienia tego zdarzenia, jeżeli uprawniony do renty strukturalnej powiadomił o tym zdarzeniu kierownika biura powiatowego Agencji, w terminie 14 dni od dnia jego zaistnienia.
Sąd podkreślił, że kwestia daty nabycia w drodze dziedziczenia własności użytków rolnych i zachowania 14-dniowego terminu do powiadomienia o tym zdarzeniu właściwego organu powinny być przedmiotem ustaleń w postępowaniu o zawieszenie wypłaty renty strukturalnej. Paragraf 15 rozporządzenia RM z dnia 30 kwietnia 2004 r. stanowi, że w określonych sytuacjach wypłata renty strukturalnej ulega zawieszeniu. Sformułowanie to dowodzi, że zawieszenie wypłaty renty następuje z mocy prawa, a decyzja wydana w sprawie zawieszenia jest deklaratoryjna, ponieważ potwierdza fakt zawieszenia oraz termin, w którym ono nastąpiło.
Sąd I instancji zważył, że w tej sprawie zawieszenie wypłaty renty strukturalnej nastąpiło w grudniu 2006 r., co potwierdza decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. Dlatego wszystkie wypłaty renty dokonane po dacie zawieszenia, a przed datą wznowienia wypłaty zgodnie z § 15 ust. 3 rozporządzenia RM z dnia 30 kwietnia 2004 r., były kwotami wypłaconymi nienależnie, co prawidłowo stwierdził Prezes ARiMR w decyzji objętej skargą i w decyzji poprzedzającej. Stosownie do § 16 rozporządzenia RM z dnia 30 kwietnia 2004 r. tryb ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków z tytułu renty strukturalnej określają przepisy ustawy o Agencji. Zgodnie z treścią art. 29 ustawy Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
- 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;
- 2) krajowych, przeznaczonych na:
- a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
- b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.
W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, a zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ § 15 rozporządzenia RM z dnia 30 kwietnia 2004 r. nietrafny, ponieważ nie mógł być badany w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bo skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. został zawiadomiony przez Prezesa ARiMR o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej oraz pouczony o prawie czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i złożenia wyjaśnień.
Skarżący złożył wyjaśnienia, co potwierdza protokół z dnia [...] czerwca 2011 r. W aktach sprawy nie ma za to dowodu, że był on pouczony w myśl art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu w II instancji; jednak nie wykazał, że brak tego pouczenia wpłynął na wynik sprawy.
Z wymienionych powodów WSA w W. uznał, że decyzja objęta skargą była zgodna z prawem.
II
Skargę kasacyjną złożył R. D. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną działając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 15 ust. 1 pkt 2, § 15 ust. 2 i 3, § 16 rozporządzenia RM z dnia 30 kwietnia 2004 r. w zw. z art. 29 ustawy o Agencji poprzez niewłaściwą interpretację pojęcia "gospodarstwo rolne" i "działalność rolnicza", odwołując się do kryterium funkcjonalnego, pomijając kwestię własności i posiadania; nie wystarcza ustalenie, że w okresie od grudnia 2006 r. do listopada 2008 r. żona skarżącego była współwłaścicielką gruntów, bowiem decydujące znaczenie ma w sprawie ustalenie, czy na tych gruntach była prowadzona działalność rolnicza; żona skarżącego w drodze spadkobrania stała się właścicielką gospodarstwa rolnego, ale nie objęła go w posiadanie (nie prowadziła działalności rolniczej), a dała temu wyraz woli, że nie objęła posiadania przekazując je synowi na mocy umowy darowizny;
- 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 10 k.p.a.; brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie – uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a., który jest jednym z podstawowych artykułów k.p.a., gwarantujących czynny udział w najważniejszej fazie postępowania jaką stanowi postępowanie dowodowe.
Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ żona skarżącego nie objęła odziedziczonych gruntów rolnych w posiadanie, a przekazała je w drodze umowy darowizny synowi. W ocenie skarżącego kasacyjnie przepisy prawa dotyczące renty strukturalnej wyraźnie wskazują, że zawieszenie jej wypłaty, a w konsekwencji określenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tego tytułu może nastąpić tylko w przypadku podjęcia działalności rolniczej. Prowadzi to do wniosku, że w tej sprawie nie było podstaw by zawiesić skarżącemu wypłatę renty strukturalnej w okresie od grudnia 2006 r. do listopada 2008 r. oraz do uznania, że za ten okres skarżący pobierał rentę strukturalną nienależnie w łącznej kwocie 38.190,15 zł.
Prezes ARiMR skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu okoliczności skutkujące nieważnością postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Z treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Skarga kasacyjna R. D. oparta została na obu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena sposobu kontroli stosowanych przez organy przepisów materialnych jest możliwa tylko przy założeniu, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów procesowych.
W zarzucie naruszenia przepisów postępowania wskazane zostało wadliwe stosowanie przez Sąd I instancji art. 10 § 1 k.p.a. Tak zbudowany zarzut kasacyjny nie spełnia wymogów określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania może być podstawą kontroli wyroku objętego skargą kasacyjną, jeżeli strona wykaże, że Sąd I instancji naruszył przepisy p.p.s.a., a w ten sposób dokonał wadliwej kontroli rozstrzygnięcia organu administracji, gdyż zaakceptował działanie tego organu, które naruszało przepisy k.p.a. Niezależnie od wskazania naruszenia prawa spełniającego ten wymóg, strona wnosząca skargę kasacyjną musi uzasadnić wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie, bo zarzut naruszenia przepisów procesowych może być skuteczny tylko wtedy, gdy naruszenie, którego dopuścił się Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niewykazanie takiego wpływu musi prowadzić do uznania tak sformułowanego zarzutu za nieskuteczny i nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna R. D. podnosi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., a więc nie kwestionuje wadliwego działania Sądu I instancji, co już jest wadą formalną, ale nadto w ogóle nie uzasadnia na czym polega to naruszenie i jaki wpływ miało mieć na rozstrzygnięcie. W takim stanie rzeczy ten zarzut postawiony wyrokowi kontrolowanemu przez NSA musi być uznany za nieskuteczny.
W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego. Również w tym przypadku strona nie stawia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia określonych przepisów p.p.s.a. w połączeniu z § 15 ust. 1 pkt 2, § 15 ust. 2 i 3, § 16 rozporządzenia RM z dnia 30 kwietnia 2004 r. w zw. z art. 29 ustawy o Agencji. Odnosi się tylko do tych ostatnich, co jest wadą formalną skargi, jednak z jej uzasadnienia wynika, że organy wadliwie zawiesiły wypłatę renty strukturalnej, a zatem naruszyły przepisy dotyczące zawieszenia, a Sąd I instancji zaakceptował taką sytuację. W takiej sytuacji braki formalne skargi kasacyjnej dają podstawę do merytorycznego odniesienia się do jej zarzutu. Stanowisko NSA jest konsekwencją utrwalonej linii orzeczniczej (zob. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). Z tego też powodu Sąd II instancji rozpoznając skargę kasacyjną stwierdza, że jej zarzut wskazujący na naruszenie prawa materialnego jest chybiony.
Podkreślić trzeba, że nie odnosi się on do przedmiotu sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji, ale problemu który został rozstrzygnięty ostateczną decyzją rozstrzygającą sprawę zawieszenia wypłaty renty strukturalnej. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że zawisła przed nim sprawa nie odnosi się do tej problematyki. Sąd rozpoznawał sprawę zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach renty strukturalnej, a więc tych które wypłacono skarżącemu w okresie zawieszenia uprawnień do takiej płatności. W takiej sprawie nie można kwestionować wadliwości stosowania przepisów skutkujących zawieszeniem renty strukturalnej, bo ta sprawa nie była przedmiotem kontroli w wyroku, od którego złożono skargę kasacyjną. Ponieważ skarżący kasacyjnie nie podniósł innych zarzutów, skierowanych pod adresem decyzji ustalających nienależnie pobraną płatność i nie zarzucił Sądowi I instancji naruszeń prawa materialnego w tym zakresie, to NSA uznał, że ten zarzut skargi kasacyjnej jest merytorycznie niezasadny.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.