Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 14 maja 2015 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej nr 11 funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego skontrolowali dwuosiowy pojazd wraz z naczepą, którym wykonywany był w imieniu skarżącej spółki przejazd drogowy z ładunkiem podzielnym (kręgi blachy metalowej) na trasie Niemcy – Polska. Po zważeniu pojazdu stwierdzono, że przekroczony został dopuszczalny nacisk (10 t) na pojedynczej osi napędowej o 2,35 t, czyli o 23,5% (wynik ten uzyskano po odjęciu błędu pomiaru w wysokości 2% zaokrąglonych w górę do 0,1 t).
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 15000 zł za brak zezwolenia kategorii VII.
Inspektor Decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej: u.d.p.), po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. W przepisie art. 41 ust. 2 pkt 1 u.d.p. znalazła się delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw transportu, do ustalenia w drodze rozporządzenia, wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t oraz do 8 t.
Na podstawie powyższej delegacji ustawowej, wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t i 10 t został określony w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz.U. z 2015 r. poz. 802).
Zgodnie z art. 41 ust. 3 u.d.p. drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1 (a więc określone w ww. rozporządzeniu), drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t.
Odcinek drogi, na którym dokonano kontroli, został zaliczony do kategorii dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t.
Sąd I instancji odnosząc się do naruszenia przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. w sprawie określenia maksymalnych wymiarów poszczególnych pojazdów kołowych w ruchu krajowym i ponadgranicznym na obszarze Wspólnoty oraz określenia maksymalnych ciężarów w ruchu ponadgranicznym, zmienionej dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 lutego 2002 r., zmieniającą dyrektywę Rady 96/53/WE ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalnie dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.Urz. UE L 1996.235.59 ze zm.; dalej: dyrektywa 96/53/WE), powołał się na stanowisko WSA w Warszawie, zawarte w wyroku z 18 maja 2015 r., VI SA/Wa 3437/14, zgodnie z którym dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. W polskim prawodawstwie kwestia ta uregulowana została w przepisie art. 41 u.d.p.
Sąd I instancji powołał się również na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 7 lipca 2006 r., I OSK 1027/05, zgodnie z którym art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE wyraźnie zezwala na stosowanie obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdu na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państw rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. NSA podał, że przykładem implementacji art. 7 Dyrektywy jest art. 41 ust. 4 u.d.p. Brzmienie polskiego przepisu w ocenie NSA jest zgodne z uregulowaniami wspólnotowymi. Wprowadzenie dodatkowego elementu w prawie krajowym w postaci rozróżnienia dróg nie stanowi naruszenia przepisów wskazanej Dyrektywy.
Sąd I instancji przypomniał, że maksymalne obciążenie wagi SAW 10C wskazane w świadectwie legalizacji ponownej, określone jest na 10.000 kg i odnosi się do obciążenia na jedno koło pojazdu. Pochylenie terenu na stanowisku ważenia pojazdów było właściwe, co potwierdza protokół z dnia 22 listopada 2014 r. Procedura ważenia odbyła się za pomocą zalegalizowanych przyrządów pomiarowych przez kompetentny organ i jej wyniki są w pełni wiarygodne.
Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego niezastosowania art. 140aa ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn Dz.U. z 2012 r. poz. 1137; dalej: p.r.d.), Sąd I instancji podał, że należyta staranność powinna być oceniana z uwzględnieniem podwyższonych standardów zawodowego charakteru działalności prowadzonej przez stronę. Dla wykazania przesłanki "braku wpływu" nie jest wystarczające zakwestionowanie swojej odpowiedzialności.
Spółka zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia oraz uchylenia wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:
- 1. Przepisów prawa materialnego:
- a) art. 64a ust. 1 pkt 1 oraz art. 140aa ust. 1, 3, 4 w zw. z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d., przez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł, podczas gdy nie została spełniona podstawowa przesłanka zastosowania tejże sankcji, tj. przesłanka nienormatywności pojazdu poddanego kontroli;
- b) art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE, przez jego niewłaściwe niezastosowanie, a w konsekwencji nieobjęcie pojazdu poddanego kontroli prawami z niego wynikającymi, podczas gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki do zastosowania reguł z niego wynikających;
- c) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 7 dyrektywy 96/53/WE przez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, iż dyrektywa wyraźnie zezwala na stosowanie obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdu na przeważającej części dróg lub obiektów inżynieryjnych, podczas gdy ograniczenia takie mogły zostać wprowadzone tylko w nieznacznym zakresie i tylko w odniesieniu do nieznacznej ilości dróg;
- 2. Przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez ich niezastosowanie i zaniechanie dokonania wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, które to zaniechanie doprowadziło do wadliwego zastosowania ww. przepisów prawa materialnego przez organ I i II instancji, a w konsekwencji także do wydania wadliwego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna spółki ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
W ocenie NSA niezasadny jest podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu spółka twierdzi, że zaskarżony wyrok narusza art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 tej ustawy, gdyż Sąd I instancji zaniechał wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego. Zarzut tak postawiony jest chybiony, ale przede wszystkim formalnie wadliwy, bo niepełny. Sąd II instancji zauważa, że skarga kasacyjna to formalny środek prawny. Oznacza to, że strona musi spełnić przewidziane dla tej skargi wymogi formalne, by można było przyjąć, że skarga kasacyjna jest skuteczna.
Zatem na stronie występującej z tym środkiem prawnym ciąży obowiązek wskazania podstaw kasacyjnych, zarzutów i ich uzasadnienie. W tym zakresie strona ma wykazać naruszenia przepisów, których dopuścił się Sąd I instancji, bowiem w postępowaniu kasacyjnym kontroli podlega wyrok, a tylko pośrednio rozstrzygnięcia organów.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej spółka nie wskazuje przepisów naruszonych przez Sąd I instancji. Z tego powodu NSA nie może domniemywać o jakie naruszenia chodzi, bo sąd kasacyjny nie może z urzędu ustalać zakresu i kierunku weryfikacji skarżonego wyroku. Poza tym, nawet gdyby te elementy dało się ustalić na podstawie treści uzasadnienia, czego w sprawie nie można uczynić to i tak spółka powinna wykazać konkretnie naruszone przepisy i związek tego naruszenia z rozstrzygnięciem. Konieczność takiego ujęcia skargi kasacyjnej wynika z tego, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wiąże skuteczność zarzutów procesowych z istotnym wpływem na rozstrzygnięcie. Niewykazanie tego związku, a także naruszonych przepisów, bo przecież nie można uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 77 skoro ten artykuł składa się z kilku przepisów, musi prowadzić do stwierdzenia niezasadności rozpoznawanego zarzutu.
Zdaniem NSA odmiennie należy ocenić podniesione przez spółkę zarzuty materialne, które odnoszą się do naruszenia przez skarżony wyrok przepisów dyrektywy 96/53/WE. W tym zakresie spółka twierdzi, że Sąd I instancji naruszył art. 3 ust. 1 tej dyrektywy przez niewłaściwe zastosowanie przepisu w związku z błędną wykładnią jej art. 7, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego zastosowania w stosunku do spółki art. 140aa w związku z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. ze względu na art. 64a ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a więc konieczności posiadania przez spółkę zezwolenia określonej kategorii na przejazd pojazdu, ze względu na który została nałożona kara. Tak postawiony zarzut należy uznać za zasadny, w sytuacji faktycznej ustalonej w sprawie, która odnosi się do przejazdu międzynarodowego, co w sprawie nie budzi wątpliwości.
W tym zakresie NSA stwierdza, że zakres sprawy kasacyjnej jest wyznaczony granicami skargi kasacyjnej. Poza tymi granicami Sąd II instancji działa w zakresie przesłanek nieważności postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a. Jednak nieważność postępowania nie jest jedyną przyczyną wyjścia sądu kasacyjnego poza granice skargi kasacyjnej. W nauce, ale przede wszystkim w orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko, że NSA nie jest związany granicami skargi kasacyjnej, jeżeli chodzi o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisu ustawy, jeżeli wyrok TK w tej materii zapadł po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji a przed datą wyrokowania przez NSA (zob. uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, LEX 530337). Pogląd ten znalazł potwierdzenie w licznych orzeczeniach NSA i jest aprobowany na gruncie rozpoznawanej sprawy. W ten sam sposób Sąd II instancji uznaje, że z urzędu podlegają uwzględnieniu ponad podstawy kasacyjne wyroki TSUE.
Jest tak dlatego, że sądy państw UE nie powinny przyjmować innej interpretacji przepisów prawa wspólnotowego niż zawarta w orzeczeniach TSUE, bo tylko w ten sposób może być zapewniona i zrealizowana zasada efektywności i skuteczności prawa unijnego. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2013 r., II GSK 538/12, CBOiS).
Konsekwencją tych założeń jest uznanie trafności rozpoznawanych zarzutów ze względu na treść wyroku TSUE z 21 marca 2019 r., C-217/15, która stanowi, że nałożenie na przedsiębiorstwo transportowe wymogu posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych skutkuje tym, że Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE.
W rozpoznawanej sprawie ustalone zostało, że ruch pojazdu miał charakter międzynarodowy, zatem pojazd mógł bez zezwolenia poruszać się po drogach jeżeli obciążenie osi napędowej nie przekraczało 11,5 t. W sprawie ta wielkość była przekroczona, zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu należy ustalić wielkość tego przekroczenia w odniesieniu do dopuszczalnego nacisku 11,5 tony.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.