Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 36/16, oddalił skargę Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego pismem z [...] marca 2015 r. przesłał do Marszałka Województwa Pomorskiego tytuły wykonawcze wystawione wobec T. Sp. z o.o., celem wszczęcia egzekucji administracyjnej opłat rocznych za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji.
Marszałek Województwa Pomorskiego postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wniósł zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji wskazując, że obowiązek wnoszenia opłat rocznych wynika z mocy prawa, nie zaś z decyzji starosty o wyłączeniu, która ma charakter deklaratoryjny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] listopada 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205) przewidują, że w egzekucji opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji organem egzekucyjnym jest marszałek województwa. O wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej lub leśnej orzeka właściwy starosta w drodze decyzji. Obowiązek wnoszenia opłat rocznych wynika zatem z decyzji organu jednostki samorządu terytorialnego. Z tego względu w egzekucji opłat rocznych znajdzie zastosowanie art. 5 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej: u.p.e.a.), czyli wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku uiszczenia opłaty rocznej będzie starosta. W ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca przewidział, że marszałek województwa jest organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu opłat rocznych.
W ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych brak jest przepisu, który ustalałby innego wierzyciela niż wskazany w art. 5 § 1 u.p.e.a. Tym samym nie można uznać, by marszałek województwa był w egzekucji opłat rocznych także wierzycielem. Aby tak było, w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych musiałby się znaleźć przepis wyłączający zasadę ogólną wynikającą z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o uznaniu marszałka za wierzyciela nie może również świadczyć przepis art. 22b ust. pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym opłaty roczne stanowią dochód budżetu województwa. Wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym nie może być utożsamiany z wierzycielem w postępowaniu cywilnym.
W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji została wydana przez Starostę Szczecineckiego, zatem wierzycielem w egzekucji opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji jest Starosta Szczecinecki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalając skargę wniesioną przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, uznał za trafny pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że skoro decyzja o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji została wydana przez Starostę Szczecineckiego, to wierzycielem w egzekucji opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji jest Starosta Szczecinecki. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w sprawie nie mogą mieć znaczenia prawnego okoliczności związane ze zmianą brzmienia art. 22b ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem Sąd rozstrzygając sprawę wziął pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili wystawienia tytułów wykonawczych, tj. dnia [...] marca 2015 r. Tymczasem ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1695) weszła w życie z dniem [...] listopada 2015 r. Nowelizacja powołanego przepisu miała charakter normatywny, wprowadzając zasadę, że to marszałek województwa jest wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności i opłat związanych z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących przyjęcia nieprawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięć organów, Sąd uznał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 29 § 2 u.p.e.a. W myśl powołanego przepisu, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Sąd pierwszej instancji zauważył, że przepis art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., odnosi się do warunków formalnych tam wymienionych, a nie kwestii oceny czy wystawiony tytuł wykonawczy i wnoszący o wszczęcie egzekucji jest lub nie jest wierzycielem, o którym mowa w tym przepisie w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 1a pkt 13). Powołana ustawa operuje pojęciem wierzyciela o ściśle określonym znaczeniu i nikt inny poza tak zdefiniowanym podmiotem (jednostką) wierzycielem (w rozumieniu tej ustawy) nie może być, a tym samym nie można zasadnie twierdzić, że art. 29 § 2 u.p.e.a., odnosi się do podmiotu nie mającego przymiotu wierzyciela, a więc cechy opisanej w art. 1a pkt 13 u.p.e.a..
W przypadku, gdy organ egzekucyjny stwierdzi, że dokonujący czynności wynikających z art. 26 § 1 u.p.e.a. nie jest wierzycielem, a więc uprawnionym, o którym mowa w art. 5 w związku z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., nie może stosować art. 29 § 2 u.p.e.a., gdyż norma tego przepisu nie obejmuje takiej dyspozycji. Przepis ten dotyczący wyłącznie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzycieli, w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie inne podmioty czy jednostki. Wynika to wprost z art. 1 pkt 1 u.p.e.a., w myśl którego ustawa określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art.
2. W tej sytuacji, organ egzekucyjny słusznie, powołał art.18 u.p.e.a. i zastosował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 61a § 1 tej ustawy, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia egzekucji administracyjnej z odpowiednim pouczeniem (art. 61a § 2 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jeśli z podania podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wynika, że pochodzi ono od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ jest zobligowany do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.
Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie:
- 1) prawa materialnego - art. 11 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1, ust. 3 i 4, ust. 6 i 7 w związku z art. 22b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że źródłem obowiązku uiszczania opłat rocznych i należności, o których mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest decyzja starosty o zezwoleniu na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, podczas gdy obowiązek uiszczania tych opłat wynika z mocy prawa;
- 2) prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi, mimo że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego - art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2, art. 29 § 2 u.p.e.a., błędnie przyjmując, że wierzycielem w sprawie jest Starosta Szczecinecki, podczas gdy z brzmienia powyższych przepisów wynika, że w przypadku, gdy obowiązek zapłaty wynika z mocy prawa, wierzycielem jest organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu obowiązku, w tym przypadku Marszałek Województwa, co wynika z art. 22b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którymi należności i opłaty roczne są dochodami budżetu województwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy zauważyć, że między datą wystawienia przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego tytułów wykonawczych a wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonego wyroku miała miejsce zmiana stanu prawnego w zakresie odnoszącym się do problemu prawnego jaki wystąpił w rozpoznawanej sprawie. Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego [...] marca 2015 r. wystawił tytuły wykonawcze nr [...] i nr [...] i na ich podstawie, jako wierzyciel, wniósł o wszczęcie, przez Marszałka Województwa Pomorskiego, egzekucji administracyjnej wobec T. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. W ówcześnie obowiązującym stanie prawnym, art. 22b ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowił "Marszałek Województwa jest organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1". Wśród wspomnianych dochodów zostały wymienione opłaty roczne (art. 22b ust. 1 pkt 2).
Ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U, z 2015 r., poz. 1695, dalej: ustawa zmieniająca) nadała następujące brzmienie art. 22b ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych "Marszałek Województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1" (art. 1). Ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 23 listopada 2015 r., a więc już po dacie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowienia kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji.
W związku z tym należy podzielić stanowisko WSA, że ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia musiała uwzględniać stan prawny obowiązujący w dacie jego wydania, a argumentacja strony skarżącej odwołująca się do zmiany art. 22b ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu.
Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że w stanie prawnym wiążącym w sprawie, kwestia określenia wierzyciela uprawnionego do wystawienia tytułu wykonawczego dotyczącego obowiązku uiszczenia opłaty rocznej wymagała uwzględnienia regulacji wynikających z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W myśl art. 1a pkt 13 u.p.e.a wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Przytoczona definicja została rozwinięta w art. art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., który ustanawia zasadę, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej podlegających tej egzekucji obowiązków w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji.
Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał za zgodne z prawem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa Pomorskiego odmawiające wszczęcia egzekucji administracyjnej, podniósł, że obowiązek wnoszenia opłaty rocznej wynika bezpośrednio z przepisów prawa, a wobec tego wierzycielem jest organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku (art. 5 ust. 1 pkt u.p.e.a.). W przypadku obowiązku uiszczenia opłaty rocznej organem tym jest marszałek województwa (art. 22b ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).
W związku z tym należy zauważyć, że zgodnie z art. 11 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, który wydaje decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej użytków rolnych. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Źródłem obowiązku w zakresie wnoszenia opłaty rocznej jest więc decyzja. W przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 30).
Starosta Szczecinecki decyzją z [...] maja 2003 r. nr [...], orzekł o wyłączeniu z produkcji rolniczej użytków rolnych i ustalił opłatę roczną z tego tytułu. Decyzja ta jest ostateczna i zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) ma moc obowiązującą.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wystawiając tytuły wykonawcze nr [...] i nr [...] wskazał wspomnianą decyzję Starosty Szczecineckiego jako podstawę prawną obowiązku, którego te tytuły dotyczą. W części E tytułu wykonawczego, zawierającej dane dotyczące należności pieniężnych w poz. 3 "Podstawa prawna obowiązku" zaznaczono pkt 3 – orzeczenie, w poz. 4 "Identyfikacja podstawy prawnej obowiązku" podano numer decyzji – [...], zaś w poz. 5 "Data wydania orzeczenia" wpisano – [...]. Określenie w ten sposób źródła obowiązku objętego tytułem wykonawczym przemawia za przyjęciem, że wierzycielem jest, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a. Starosta Szczecinecki a nie Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego.
W świetle powyższych ustaleń niezrozumiałe jest stanowisko Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego przedstawione w skardze kasacyjnej. Argumentacja zmierzająca do wykazania, że obowiązek objęty tytułami wykonawczymi wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest bowiem nie do pogodzenia z treścią tytułu wykonawczego wystawionego przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedstawionym stanie sprawy, należało uznać za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wierzycielem jest Starosta Szczecinecki albowiem obowiązek uiszczania opłaty rocznej wynika z decyzji administracyjnej, wydanej przez ten organ w pierwszej instancji.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.