Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt III SA/Gl 2241/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: ppsa), oddalił skargę K. M. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach (dalej: Dyrektor IC) z [...] września 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu 23 lipca 2014 r. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych w lokalu [...] w Milówce przy [...], który nie był kasynem gry. W lokalu znajdowało się włączone i gotowe do gry urządzenie do gier o nazwie [...] (nr [...]). Na podstawie umowy najmu z 1 kwietnia 2014 r. kontrolujący ustalili, że skarżący wziął w najem część lokalu w celu umiejscowienia urządzeń zabawowych - gier zręcznościowych (w tym również skontrolowanego automatu). Przeprowadzone w drodze eksperymentu gry kontrolne na automacie wykazały, że automat spełniał definicję z art. 2 ust. 5 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: ugh), a gry rozgrywane na nim miały charakter losowy i organizowane były w celach komercyjnych.
Decyzją z [...] lutego 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Bielsku-Białej, działając na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry.
Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji.
Decyzją z [...] września 2015 r. Dyrektor IC utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego. Dyrektor IC stwierdził w szczególności, że gry urządzane na skontrolowanym urządzeniu miały charakter losowy, a zatem automat ten wypełniał definicję z art. 2 ust. 5 ugh. Urządzającym gry na tym automacie był skarżący. Odnosząc się zarzutu skarżącego, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 14 ust. 1 ugh, gdyż jest to nienotyfikowany Komisji Europejskiej przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21 lipca 1998 r., s. 37 ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE), Dyrektor IC stwierdził, że art. 14 ust. 1 nie stanowił podstaw wydania decyzji. Dyrektor IC dodał, że organy władzy publicznej nie mogą w sposób dowolny odmawiać stosowania prawa, zwłaszcza gdy normy prawne nakładają na nie obowiązek określonego działania.
Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Dyrektora IC. Zarzucił w szczególności zastosowanie w sprawie art. 14 ust. 1 ugh, mimo że przepis ten - jako niezgodny z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE - nie może być stosowany przez organ władzy publicznej w stosunku do osób prywatnych, a także błędną interpretację art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 ugh przez przyjęcie, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą jako osoba fizyczna może ponosić sankcję administracyjną za delikt w sytuacji, gdy ustawa określająca warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych nie wskazuje go jako podmiotu uprawnionego do uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna gry.
WSA oddalił skargę.
Sąd powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2015 r. (sygn. akt II GPS 1/16), w której określono, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz że dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny charakter art. 14 ust. 1 ugh. WSA dodał, że we wskazanej uchwale NSA przyjął również, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany, a więc sprzeczny z ustawą, urządza gry na automatach, przy czym nie ma w takim przypadku znaczenia to, czy podmiot taki legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, ani czy może taką koncesję uzyskać.
Wobec tego WSA uznał, że: 1) art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie ma charakteru technicznego i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ugh, bez względu na brak notyfikacji oraz techniczny charakter art. 14 ugh, 2) karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh podlega również osoba fizyczna jako urządzający gry na automatach poza kasynem gry.
Zdaniem WSA, zebrany w sprawie materiał dowodowy i jego ocena dały podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za urządzanie gier poza kasynem gry. Z ustaleń organu wynika bowiem, że urządzającym gry był skarżący, a gry były urządzane w lokalu, który nie był kasynem gry. WSA podkreślił, że przesłanki do przyzwolenia na bezkarne prowadzenie nielegalnej działalności hazardowej nie może stanowić brak możliwości uzyskania przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą koncesji na prowadzenie kasyna gry.
Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanych w sprawie decyzji, a także o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił
1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 14 ust. 1 ugh przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że można go zastosować w sprawie, w sytuacji gdy przepis ten w dacie czynu nie był poddany obowiązkowej notyfikacji, a jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i jako taki nie może być stosowany przez organy władzy publicznej w stosunku do osób prywatnych zarówno fizycznych, jak i prawnych, a przepis ten stanowi normę dopełniającą podstawę wymierzenia sankcji przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh;
a na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu:
- 2) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie jako podstawy prawnej wymierzenia kary normy zawartej w art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 ugh, która jest skierowana do podmiotów mających koncesję na prowadzenie kasyna, w sytuacji gdy sprawa powinna być rozstrzygana w świetle dyspozycji z art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 1 ugh (dot. urządzania gier hazardowych bez koncesji).
W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi Dyrektor IC wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wadliwości wyroku WSA autor skargi kasacyjnej upatruje przede wszystkim w tym, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh stanowi normę dopełniającą art. 14 ust. 1 ugh, a z kolei ten przepis jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu.
Problem relacji pomiędzy art. 14 ust. 1 ugh i art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh został rozstrzygnięty uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie siedmiu sędziów w dniu 16 maja 2016 r. (sygn. akt II GPS 1/16). Punkt 1 sentencji tej uchwały stanowi, że "Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu uchwały, że funkcja realizowana przez art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nadaje temu przepisowi samoistny charakter w relacji do art. 14 ust. 1 ugh, co uzasadnia – wbrew twierdzeniom skarżącego – pogląd o braku podstaw do odmowy stosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry.
W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął także zagadnienie związane z problemem prawnym podniesionym w zarzucie 2 petitum skargi kasacyjnej, dotyczącym powołanej przez organ podstawy prawnej nałożenia kary pieniężnej. Uchwała w punkcie 2 sentencji stanowi, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry – podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. Należy zatem stwierdzić, że powołana przez organ podstawa prawna nałożenia kary była prawidłowa, a pogląd skarżącego, że w opisanym stanie faktycznym powinien mieć zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh jest błędny.
Uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 ppsa. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14).
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. W sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzajac od skarżącego na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 3600 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.