Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 661/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę H. K. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ŚOR ARiMR) w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (BP ARiMR) w K. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych.
Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne.
W dniu 8 maja 2007 r. H. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 w postaci płatności do gruntów rolnych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Do płatności do gruntów rolnych na 2007 rok wnioskodawca zadeklarował trzynaście działek rolnych oznaczonych literami od A do Ł o łącznej powierzchni 12,21 ha, położonych na czternastu działkach ewidencyjnych w obrębie ewidencyjnym W. M., trzech działkach ewidencyjnych w obrębie S., gmina S.-N. oraz jednej działce ewidencyjnej w C. (powiat k., województwo ś.).
W raporcie kontroli nr dok. [...] przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym H. K. w dniu 18 października 2007 r., inspektorzy terenowi stwierdzili, że na zgłoszonych działkach rolnych D, E, H, I i J, nie była prowadzona działalność rolnicza, zaś działki rolne oznaczone literami A, B, C i G nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. W przypadku działki rolnej K, z zadeklarowanej powierzchni 3,00 ha stwierdzono 0,89 ha., a w przypadku działki rolnej L, zadeklarowano powierzchnię 0,40 ha., a stwierdzono 0,32 ha.
Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], Kierownik BP ARiMR w K. odmówił H. K. przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) i nałożył sankcję w wysokości 2867,65 zł, która będzie potrącana w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.
Pismem z dnia 16 czerwca 2008 r. H. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], Dyrektor ŚOR ARiMR w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji stwierdził, że zgromadzone w sprawie dowody, w szczególności raport z kontroli przeprowadzonej w dniu 18 października 2007 r. wraz z dołączonymi zdjęciami oraz szkicami gruntów rolnych jednoznacznie potwierdzały, że faktyczna powierzchnia działek rolnych deklarowanych przez stronę wynosiła w roku 2007 - 2,70 ha. Organ wyjaśnił przy tym, że do powierzchni uprawnionej do płatności nie można zaliczyć powierzchni nieużytkowanych rolniczo, dlatego z płatności wykluczone zostały działki rolne oznaczone literami D, E, H, I i J. W odniesieniu do zarzutu odwołania dotyczącego braku powiadomienia o terminie przeprowadzenia kontroli, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz.
UE z 2004 r. Nr L 141, s. 18 ze zm.) kontrole na miejscu są przeprowadzane bez uprzedzenia, a tylko jeżeli nie zagrażałoby to celowi kontroli można o niej zawiadomić z wyprzedzeniem ograniczonym do koniecznego minimum.
Organ stwierdził nadto, iż w niniejszej sprawie różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku, a stwierdzoną w wyniku kontroli wynosiła 9,51 ha., to jest 352,22 % powierzchni stwierdzonej, co w myśl przepisu art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE z 2004 r. Nr L 345, s. 1), powodowało odmowę przyznania płatności na 2007 rok i nałożenie sankcji w wysokości 2.867,65 zł (9,51 ha x stawka jednolitej płatności obszarowej 301,54 zł.). Organ podkreślił także, że sankcje jakie zostały naliczone w sprawie nie miałyby zastosowania, gdyby H. K. poinformował ARiMR z własnej inicjatywy, przed kontrolą na miejscu, że złożony wniosek jest nieprawidłowy.
Pismem z dnia 24 września 2008 r. H. K. wniósł skargę na decyzję Dyrektora ŚOR ARiMR w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Strona skarżąca zakwestionowała powyższą decyzję w całości, wskazując na brak powiadomienia o kontrolach oraz nieprawidłowości w sposobie ich przeprowadzenia.
W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 27 października 2008 r., Dyrektor ŚOR ARiMR w K. wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę H. K. WSA w K. wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (na datę orzekania przez organy obowiązywał tekst ustawy ogłoszony w Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.), rolnikowi przysługiwała płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 jeżeli: posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004; utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami; został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Jednocześnie Sąd wskazał, iż utrzymanie gruntów rolnych zgodnie z normami należy oceniać w świetle treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2007 r. Nr 46, poz. 306 ze zm.).
W związku z powyższym WSA stwierdził, iż skarżący zgłosił działki rolne o łącznej powierzchni 12,21 ha (oznaczone literami od A do Ł) i aby jego wniosek w zakresie przyznania JPO został uwzględniony, na wszystkich tych działkach winna być prowadzona działalność rolnicza, a ponadto w zakresie zadeklarowanej powierzchni, winny być one utrzymane zgodnie z normami wskazanymi w/w rozporządzeniu. Sąd podał, iż z ustaleń organów wynikało, że na działkach D, E, H, I i J nie była w ogóle prowadzona działalność rolnicza, a na działkach K i L zadeklarowana powierzchnia - jako utrzymywana zgodnie z normami - nie odpowiadała powierzchni stwierdzonej na gruncie. Ustalenia te organy poczyniły w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej na miejscu w dniu 18 października 2007 r., z której sporządzony został protokół wraz z wynikami oraz materiał fotograficzny obrazujący stan zagospodarowania wszystkich zgłoszonych przez H. K. działek.
Zdaniem Sądu ocena tych dowodów nie budzi wątpliwości co do prawidłowości przyjętego przez organ stanu faktycznego. Ponadto według składu orzekającego WSA, skarżący podważając ich wiarygodność, nie przedstawił żadnych przekonujących przeciwdowodów czy argumentów przemawiających za słusznością własnego stanowiska. Dlatego dokonane przez organy obu instancji ustalenia Sąd uznał za poczynione w zgodzie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i wolne od zarzutu dowolności.
Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego przeprowadzenia kontroli w nieobecności skarżącego, Sąd I instancji wyjaśnił, że nie było potrzeby ponowienia kontroli z jego udziałem, gdyż wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia wniosku zostały wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości i wykazane zgromadzonym materiałem fotograficznym. Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, czynności kontrolne Agencji mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika. Stosownie do treści art. 25 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 grudnia 2007 r. (a więc w dacie przeprowadzania kontroli), kontrole na miejscu przeprowadzane były bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można było zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum.
Okres wyprzedzenia nie mógł przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Jednocześnie Sąd stwierdził, że z dniem 24 grudnia 2007 r. przepis ten uległ zmianie, jednak okoliczność ta była bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie, bowiem aktualnie kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zawiadomienie o kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum, nieprzekraczającym 14 dni (art. 23a rozporządzenia nr 796/2004).
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w K. z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 661/08, wniósł H. K. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przypisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to jest art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez przyjęcie, iż H. K. nie spełnił przesłanek do przyznania płatności do gruntów rolnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż decyzje organów administracji zostały wydane w oparciu o jedyny dowód stanowiący raport z kontroli, jaka została przeprowadzona w dniu 18 października 2007 r. Zdaniem kasatora kontrola ta została przeprowadzona nieprawidłowo, zaś sami kontrolerzy dopuścili się licznych uchybień. W ocenie strony kontrolerzy nie byli obecni na wszystkich działkach jakie zostały zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności, natomiast wykonane fotografie nie odzwierciedlają stanu rzeczywistego działek tj. niekorzystnie dla skarżącego utrwalono zakrzewienia, które występują na działkach sąsiadujących.
Ponadto pomiary działek przeprowadzone zostały pobieżnie i niedokładnie. Osoby przeprowadzające kontrole nie legitymowały się odpowiednią wiedzą i kwalifikacjami, zaś charakter gruntów został dowolnie przez nich oceniony, niezgodnie z kryteriami określonymi w ustawie.
W skardze kasacyjnej podano nadto, iż H. K. dokonał koszenia traw w czerwcu 2007 r. na zgłoszonych działkach oraz dodatkowo wypasał na nich hodowane przez siebie owce, cielęta, zachowując tym samym minimalne wymagania dobrej kultury rolnej. Od czerwca 2007 r. do drugiej połowy października 2007 r., kiedy została przeprowadzona kontrola, minął znaczny okres czasu, w ciągu którego wszelka roślinność znajdująca się na zadeklarowanych działkach odrosła.
Dyrektor ŚOR ARiMR nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełnił przesłanek do przyznania płatności do gruntów rolnych. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca wskazuje na uchybienia Sądu I instancji odnoszące się do oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz okoliczności związanych z przeprowadzeniem kontroli.
W związku z powyższym przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może stanowić podstawę kasacji, jeżeli pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Wywodzący się z niej zarzut naruszenia konkretnego przepisu może doprowadzić do uwzględnienia kasacji, gdy miało ono wpływ na rozstrzygnięcie, to jest jeśli na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego jego zastosowania zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu. Ponadto podkreślić należy, że stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide J.P.Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2006, s. 367).
Niezależnie od powyższych uwag stwierdzić należy, że w związku z brakiem sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie dokonanych ustaleń faktycznych, argumentacja skargi kasacyjnej w tej mierze może być oceniona wyłącznie jako polemika z ustaleniami Sądu I instancji, nie daje natomiast podstaw do kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, w odniesieniu do których zastosowano kwestionowane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, że nie jest możliwe skuteczne stawianie zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdy z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem kasatora wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego (vide wyrok NSA z 18.12.2008 r., I FSK1550/07, niepublikowany, wyrok NSA z 21.01.2009 r., I OSK 149/08, niepublikowany).
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni wskazanego w petitum skargi kasacyjnej przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Stosownie do treści wymienionego wyżej przepisu prawa, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji przez organy administracji publicznej, przy uwzględnieniu treści art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 roku o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008 r. Nr 44, poz. 262), rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust.4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004, 2)utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami, 3)został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Zasadnie więc Sąd I instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do uznania, iż na działkach rolnych oznaczonych we wniosku literami D, E, H, I i J nie była prowadzona działalność rolnicza (nieużytki). Trafnie Sąd I instancji odwołał się do treści § 1 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 roku w sprawie minimalnych norm, a więc do przepisów wskazujących kiedy można uznać, iż grunty objęte wnioskiem spełniają jedną z podstawowych przesłanek określonych w treści powołanego wyżej przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.