Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1120/12 oddalił skargę U. K. Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] października 2011 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze gminy W. w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r.
Na konkurs wpłynęły dwie oferty, w tym U. Ł., prowadzącej Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej S. C. w B. Wstępne rozpoznanie ofert w części jawnej konkursu skutkowało wydaniem decyzji z [...] listopada 2011 r., odrzucającej ofertę skarżącej z uwagi na zawarte w niej nieprawdziwe informacje na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027; dalej: ustawa o świadczeniach).
Protest skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie został oddalony przez Komisję [...] listopada 2011 r. Natomiast [...] grudnia 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania poprzez wybranie oferty konkurencyjnej wobec skarżącej.
Decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] Dyrektor Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie U. Ł. na powyższe rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu wskazał, że bezpośrednią przyczyną odrzucenia oferty było podanie nieprawdziwych informacji dotyczących wyników kontroli przeprowadzonej przez pracowników Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniach od 28 kwietnia do 4 maja 2011 r. w miejscu udzielania przez skarżącą świadczeń opieki zdrowotnej. Kontrola ta wykazała nieprawidłowości w realizacji umowy zawartej między tym Oddziałem, a skarżącą – U. Ł.. Organ wyjaśnił, że w części VIII formularza ofertowego udzielono negatywnej odpowiedzi na dwa pytania. Pierwsze z nich odnosiło się do stwierdzenia nieprzekazania do Oddziału Wojewódzkiego NFZ w terminie informacji o zamierzonych zmianach podstaw formalnoprawnych prowadzonej działalności, a drugie do stwierdzenia udzielania świadczeń w miejscach nieobjętych umową lub nieudzielania świadczeń w miejscu objętym umową.
Dyrektor Podlaskiego OW NFZ w uzasadnieniu decyzji o oddaleniu odwołania wskazał, że w wyniku kontroli realizacji umowy zawartej przez oferenta stwierdzono m.in. naruszenie zapisu § 34 Ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 maja 2008 r. (Dz.U. nr 81, poz. 484) i nałożono karę umowną.
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, decyzją z [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ.
Wskazał, że Komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich uczestniczących oferentów, zaś kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazał, że formularz ofertowy został udostępniony oferentom biorącym udział w przedmiotowym postępowaniu. Pytania ankietowe skierowane do wszystkich oferentów były jednakowe. Składający ofertę miał możliwość jedynie udzielenia odpowiedzi: TAK lub NIE na pytania zawarte w ankiecie, będącej podstawą oceny wszystkich ofert.
Zdaniem organu jest bezsporne, iż miały miejsce zmiany formalno-prawne działalności prowadzonej przez oferenta, w toku realizacji umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych w 2011 r. bowiem pytanie w formularzu ofertowym odnosi się wprost do działalności prowadzonej przez oferenta, nie zaś do miejsca udzielania świadczeń. Prezes NFZ stwierdził, że skoro strona prowadzi jedną działalność gospodarczą, której przedmiotem jest udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w kilku miejscach, to nie można przyjąć, iż odpowiedź na pytanie zawarte w formularzu ofertowym dotyczy tylko i wyłącznie jednostki organizacyjnej, do której odnosi się oferta i może być stosowane wyłącznie w przypadku tożsamości miejsca i siedziby prowadzonej działalności leczniczej.
Prezes NFZ zauważył, iż zapytanie ofertowe zawarte w ankiecie w pkt 5.4.1. ma charakter podmiotowy, odnosi się bowiem do podstaw formalnoprawnych funkcjonowania oferenta, jako podmiotu prowadzącego działalność leczniczą. Zmiana podstaw formalnoprawnych prowadzonej działalności dotyczy oferenta i nie jest przypisana do żadnego miejsca udzielania świadczeń, stanowi identyfikację oferenta, jako przedsiębiorcy. Pytania ankietowe w zakresie kontroli odnoszą się do realizacji umowy przez podmiot składający ofertę. Z tych przyczyn organ uznał zarzut naruszenia art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 134 ustawy o świadczeniach, jako bezzasadny. W ocenie Prezesa NFZ, nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach.
W toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej miało miejsce porównanie ofert i ich ocena według kryteriów określonych w ustawie. Oferta złożona przez U. Ł. została odrzucona w części jawnej postępowania na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, tym samym nie została zakwalifikowana do dalszego etapu postępowania, w którym następuje szczegółowa ocena i porównanie ofert biorących udział w postępowaniu.
Prezes NFZ nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 149 i art. 134 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Stwierdził, że Komisja konkursowa dokonała sprawdzenia wszystkich ofert pod kątem spełniania wymaganych warunków, jednakowych dla wszystkich oferentów. Po zapoznaniu się z wynikami kontroli umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w rodzaju leczenie stomatologiczne, przeprowadzonych przez NFZ a rozpoczętych po dniu 1 stycznia roku poprzedzającego rok, którego dotyczyło postępowanie i zakończonych wystąpieniem pokontrolnym, Komisja konkursowa dokonała weryfikacji treści zawartych w ankietach stanowiących integralną część złożonych ofert w kontekście oceny prawdziwości oświadczeń złożonych przez oferentów.
Ponadto zaznaczył, że Komisja nie jest uprawniona do oceny ustaleń zawartych w dokumentacji postępowania kontrolnego, przyjmuje wnioski zawarte w wystąpieniach pokontrolnych, oraz że wszystkie oferty zostały poddane ocenie według jednakowych zasad i kryteriów.
Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia (Dz.U. z 2004 r. nr 274, poz. 2719) Prezes NFZ uznał, iż jest to przepis dający możliwość Komisji konkursowej, w toku prowadzonego postępowania, żądania od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania, czyli toczącego się w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Komisja konkursowa na podstawie przywołanego przepisu nie może żądać od oferenta wyjaśnień w sprawie postępowania kontrolnego dotyczącego dotychczasowej realizacji umowy. Postępowanie kontrolne zostało zakończone, a wnioski zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym, wobec którego oferent nie wniósł zastrzeżeń.
W ocenie organu żądanie od oferenta wyjaśnień dotyczących zakończonego postępowania kontrolnego było bezcelowe i nieuzasadnione, a okoliczności przytoczone w uzasadnieniu przedmiotowego odwołania dotyczące przeprowadzenia i wyników kontroli przeprowadzonej przez NFZ nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.
W ocenie organu również zarzuty dotyczące braku bezstronności i obiektywizmu dotyczące członków Komisji konkursowej nie znajdują merytorycznego uzasadnienia. Wskazał, że fakt, iż pracownik oddziału wojewódzkiego Funduszu bierze udział w różnych czynnościach związanych z realizacją umowy przez świadczeniodawcę, w tym również uczestniczy w postępowaniu kontrolnym, nie stanowi podstawy do wyłączenia tego pracownika z uczestniczenia w postępowaniu konkursowym w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń. Prezes NFZ wyjaśnił, iż wszyscy członkowie Komisji konkursowej złożyli pisemne oświadczenia, że nie zachodzą wobec nich przesłanki wskazane w ww. przepisach. Nie zaszła również żadna okoliczność skutkująca wyłączeniem członka Komisji konkursowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno w kwestii ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania do jego oceny przepisów prawa. W ocenie Sądu prawidłowo wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona argumentacja była wyczerpująca. Sąd podkreślił, że niespełnianie warunków wymaganych od świadczeniodawców skutkuje odrzuceniem oferty w części jawnej postępowania konkursowego, kiedy to ustala się (m.in.), które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.
Sąd wskazał też, że przepis art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach zawiera zamknięty katalog przesłanek odrzucenia oferty. Wystąpienie którejkolwiek z nich powoduje konieczność odrzucenia oferty bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji. Powyższe ma na celu eliminację na pierwszym etapie konkursu podmiotów, które nie spełniają warunków merytorycznych określonych w zarządzeniu Prezesa NFZ. Z akt sprawy wynika, że U. Ł. złożyła wymagane w postępowaniu oświadczenia, w których jako oferent potwierdziła zapoznanie się z przepisami normującymi dane postępowanie i zaakceptowała ogólne warunki i wzory umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z treści oświadczenia, analizowanego w związku z poprzedzającym go ogłoszeniem konkursu ofert wynika, że skarżąca wypełniła obowiązek zapoznania się z przepisami normującymi postępowanie oraz warunki zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wymienione w ogłoszeniu.
Ponieważ treść formularzy była jawna i dostępna dla wszystkich i nie dokonano w niej zmian w toku postępowania nie doszło do naruszenia art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 134 ustawy o świadczeniach dotyczącego nieprecyzyjnie sformułowanego formularza ofertowego. Ponadto Sąd wskazał, że pytania nie dotyczyły zasadności czy prawidłowości przeprowadzenia postępowania kontrolnego, lecz samego faktu stwierdzenia konkretnych nieprawidłowości związanych z realizacją umowy, i ta okoliczność, mając na uwadze treść wystąpienia pokontrolnego, winna być bezsporna.
Sam fakt złożenia kompletnej oferty w terminie wskazanym w treści ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie jest jedynym wymogiem stawianym podmiotom biorącym udział w postępowaniu prowadzonym w trybie konkursu ofert. Oferta złożona przez skarżącą spełniała wymogi formalne i została poddana dalszej analizie przez komisję konkursową, w wyniku której stwierdzono przedstawienie informacji nieprawdziwych i na tej podstawie oferta została odrzucona zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.
Za bezzasadny Sąd uznał też zarzut skargi dotyczący nieważności postępowania z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy w stosunku do podmiotu nieistniejącego, gdyż, jak to określiła skarżąca (...) "oferentem była S. C. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej z siedzibą w B., przy ul. W. [...], lok. [...], czyli nowy podmiot - wcześniej niekontraktujący w Funduszu żadnych usług. Natomiast dokonano rozstrzygnięcia w sprawach NZOZ C. U.(...)." W ocenie Sądu nie ma żadnych wątpliwości, iż postępowanie konkursowe, jak też przeprowadzona kontrola w dniach 28 kwietnia do 4 maja 2011 r. miały charakter podmiotowy i dotyczyły osoby fizycznej – U. Ł..
W związku z powyższym Sąd nie podzielił argumentów skargi, iż postępowanie konkursowe dotyczyło nowego podmiotu - wcześniej niekontraktującego w Funduszu żadnych usług. W świetle przepisów kodeksu cywilnego ani S. C., ani C. U. nie są, jak wskazał Sąd, podmiotami posiadającymi osobowość prawną, lecz stanowią jedynie nazwy firm, pod którymi skarżąca prowadziła lub obecnie prowadzi działalność gospodarczą.
Zdaniem Sądu, w tym stanie rzeczy nie można podważyć stanowiska Prezesa NFZ, akceptującego działania Komisji konkursowej, która odrzuciła ofertę skarżącej z uwagi na podanie w części VIII formularza ofertowego w rozdziale 5.4 nieprawdziwych informacji przy odpowiedzi na pytania nr 1 i nr 3.
Sąd zaznaczył, że w tych okolicznościach pozostała argumentacja skargi nie ma istotnego znaczenia dla oceny przez Sąd prawidłowości zaskarżonej decyzji organu, skoro jej treść zdeterminowana została wystąpieniem w sprawie ww. bezwzględnej przesłanki odrzucenia oferty wskutek podania nieprawdziwych informacji przez oferenta.
Sąd podzielił również ustalenia faktyczne i ocenę prawną Prezesa NFZ, jak też pogląd, iż Komisja konkursowa nie jest uprawniona do podważania prawdziwości dokumentacji postępowania kontrolnego. Oceniając zaskarżone decyzje Sąd nie stwierdził innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł pełnomocnik U. Ł.. Zaskarżając powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa), zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 pkt. 11 i 3 zarządzenia Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowań dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w związku z art. 66 kc, ze względu na niezastosowanie tych przepisów, które skutkowało oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z uwagi na uznanie za elementy oferty w zorganizowanym przez Podlaski Wojewódzki Oddział Narodowego Funduszu Zdrowia w konkursie ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych również odpowiedzi na zestaw pytań NFZ (tj. ankietę), a w dalszej konsekwencji stanowiło podstawę do odrzucenia skarżącej oferty na podstawie art. 149 ustawy o świadczeniach.
Szczegółowe argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której kasator podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. § 2 pkt 11 i 3 zarządzenia nr 46/2011/DSOZ Prezesa NFZ z 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (NFZ.2011.31.46 ze zm.) w zw. z art. 66 Kodeksu cywilnego polegającym na niezastosowaniu tych przepisów.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd I instancji błędnie uznał za element oferty udzielenie przez oferenta odpowiedzi na zadane przez Podlaski Wojewódzki Oddział NFZ zestaw pytań, co stanowiło podstawę odrzucenia przez Komisję konkursową oferty, na podstawie art. 149 ustawy o świadczeniach.
Pogląd ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert jest ograniczone wymogami prawnymi, jakie z jednej strony musi spełnić zamawiający, a z drugiej strony świadczeniobiorca.
Wynika z nich, że w celu przeprowadzenia przedmiotowego postępowania jest powoływana Komisja konkursowa, która może dodatkowo żądać od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania. Komisja konkursowa ma także prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości danych zawartych w ofercie. Może także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane przez świadczeniodawcę w toku postępowania.
Jak wynika z art. 142 ust. 1 ustawy o świadczeniach konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej.
Stosownie do art. 149 § 1 ustawy o świadczeniach oferta podlega odrzuceniu, o ile Komisja konkursowa stwierdzi wystąpienie jednego z przypadków enumeratywnie wymienionych w tym przepisie.
W stanie sprawy Komisja konkursowa, jako podstawę odrzucenia oferty wskazała art. 149 § 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, w myśl którego odrzuceniu podlega oferta zawierająca nieprawdziwe informacje. Stanowisko to zostało następnie podtrzymane przez organ rozpatrujący odwołanie od rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej.
Podstawą oddalenia odwołania było uznanie przez organ, że oferent podał nieprawdziwą informację w treści formularza ofertowego, stanowiącego integralną część oferty, co do terminowego powiadamiania o zmianach podstaw formalnoprawnych prowadzonej działalności. Jak wskazał organ, znajduje to potwierdzenie w ustaleniach z kontroli firmy oferenta, przeprowadzonej w dniach od 28 kwietnia do 4 maja 2011 r., co do których oferent nie wnosił zastrzeżeń.
Ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez pojęcie "nieprawdziwe informacje", do którego odwołuje się art. 149 § 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, niemniej jednak biorąc pod uwagę fakt, iż celem przeprowadzenia konkursu ofert jest wyłonienie odpowiedniego świadczeniodawcy, należy przyjąć, iż "nieprawdziwość" musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonaniu umowy.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż stosownie do art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pism w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytaczać podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Zatem wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany przede wszystkim do prawidłowego wskazania podstaw kasacyjnych, a więc konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, jak też wykazania, na czym to naruszenie miałoby polegać. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, to podstawą jego rozpoznania jest stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania przez Sąd I instancji.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można utożsamiać pojęć ujętych w § 2 pkt 1, 3 i 11 powołanego zarządzenia Prezesa NFZ, co niewątpliwie jest trafnym spostrzeżeniem, aczkolwiek niemającym wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w środku prawnym przepisów. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika bowiem, że oferent podał w formularzu ofertowym nieprawdziwe informacje, co nie zostało skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, jako niezasadną.