Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 424/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za rok 2011 i 2012, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że T. K. realizował program rolnośrodowiskowy od 2009 r. i z tego tytułu uzyskał płatność w pomniejszonej wysokości 3.820 zł do powierzchni deklarowanej 8,60 ha w ramach wariantu 3.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach. Skarżący uzyskał płatność na 2010 r., 2011 r. i 2012 r. w wysokości po 4.300 zł.
W dniach 13 – 26 listopada 2013 r. w gospodarstwie T. K. przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie programu rolnośrodowiskowego oraz kwalifikowalności powierzchni. W trakcie kontroli na działkach rolnych stwierdzono nieprawidłowości. W związku z tym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. przyznał producentowi rolnemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości 1.910,50 zł do powierzchni uwzględnionej w płatności 8,49 ha, stosując następujące sankcje w stosunku do działek:
B, C, D - wykoszenie całej powierzchni działki (kod nieprawidłowości L10); sankcja w wysokości 80% płatności dla działki;
F - pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym (kod nieprawidłowości L19); sankcja w wysokości 50% płatności dla działki.
Kierownik ARiMR stwierdził naruszenie wymogu dla pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach deklarowanego jako użytkowanie kośne, określonego zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) w zał. nr 3 do rozporządzenia. Wskazano na naruszenie wymogów dodatkowych dla pakietu w przypadku użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych w pkt 2) załącznika nr 3 do rozporządzenia: pozostawienie 5 - 10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni. Organ I instancji zmniejszył producentowi rolnemu płatność wskazując na zastosowanie § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Powyższa decyzja stała się ostateczna.
W związku z wystąpieniem ww. nieprawidłowości na działkach rolnych B, C, D, F, Kierownik Biura wszczął w dniu [...] maja 2014 r. postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych środków finansowych.
Decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności programu rolnośrodowiskowego, została uchylona decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] listopada 2014 r.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik Biura decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. ustalił producentowi rolnemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, w wysokości 4.689 zł.
Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2015 r. uchylił ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. w całości i ustalił producentowi rolnemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w wysokości 4.669 zł. W ocenie organu odwoławczego nieprzestrzeganie wymogów do pakietów i wariantów, stwierdzone w gospodarstwie T. K., mieściło się w kategorii niespełnienia obowiązków i kryteriów określonych w art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE Nr L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r., s. 8; dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011), zaś w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca ustaloną kwotę powiększoną o odsetki, zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, mającego zastosowanie dla płatności dokonanych w kampanii 2011 roku i następnych. Organ przedstawił wyliczenia kwoty do zwrotu po 2.334,50 zł za 2011 r. i za 2012 r., co w sumie daje kwotę 4.669 zł.
T. K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wobec nałożenia obowiązku zwrotu płatności, mimo braku spełnienia przesłanek określonych w powyższych przepisach.
Podstawę prawną decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego stanowił m. in. przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz § 38 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z cytowanych przepisów Sąd I instancji wywiódł, że przepisy są podstawą odmowy przyznania płatności lub zmniejszenia tej płatności, m.in. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych warunków poszczególnych pakietów, ale jedynie w roku, w którym uchybienia te stwierdzono. Wprawdzie przepis art. 18 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, jednakże - według WSA - powyższe uregulowanie nie może być samoistną podstawą prawną do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.
W ocenie Sądu I instancji, przepis art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która w art. 28 ust. 1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. WSA zwrócił uwagę, że szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Zgodnie z tym przepisem, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, niesporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej, nieprzestrzegania żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, zmniejszenia obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zmniejszenia liczby zwierząt czy w przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej.
W rozpoznawanej sprawie żaden z przypadków wymienionych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie został stwierdzony, ani też na żaden z tych przypadków nie wskazywał organ w decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Wprawdzie organ I instancji w podstawie prawnej decyzji powołał przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ale nie wyjaśnił, które z wymienionych przypadków w tym przepisie miały miejsce w sprawie i na czym konkretnie polegały.
Stąd też, według WSA, bezpodstawne było twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że nieprzestrzeganie wymogów do pakietu 3.1.1 mieści się w kategorii niespełnienia obowiązków i kryteriów określonych w art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.
Ponadto, zastosowany przez organ zakres zwrotu płatności za lata 2011 i 2012, obliczony w takim samym stosunku jak stwierdzone uchybienia w roku 2013, nie odpowiada kryteriom zwrotu, o których mowa w art. 18 ust. 2 powoływanego rozporządzenia unijnego, to jest rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Zgodnie bowiem z definicją wymienionych kryteriów rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria, zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jaki niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Nie kwestionując, co do zasady, obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 Sąd I instancji zaznaczył, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego.
W związku z powyższym nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać, czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach.
WSA podzielił pogląd, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał żaden z przypadków, spośród wymienionych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który uzasadniałby nałożenie obowiązku zwrotu płatności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, ewentualnie o rozstrzygnięcie na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- - art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do wnioskowania, że przepis ten ma charakter ramowy i kompetencyjny wobec czego w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwania nie mają na podstawie tego przepisu zastosowania również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach poprzednich;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi poprzedzone błędnym uznaniem, że doszło do naruszeń prawa materialnego po stronie organu, mających wpływ na wynik sprawy, wymienionych powyżej, w sytuacji gdy takich naruszeń nie było.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania - przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji.
Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej skład orzekający uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Wobec postawionych Sądowi I instancji zarzutów - w sprawie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych - istotą sporu jest to, czy art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 może stanowić samodzielną podstawę prawną odzyskiwania kwot wypłaconych już z tego tytułu w latach poprzednich.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.
Stanowiska tego – zdaniem składu orzekającego - podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, skutecznie nie podważają.
Wprawdzie, stosownie do art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.; dalej: TfUE), rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Pojęcie "zasięg ogólny" oznacza, że rozporządzenie jest aktem prawnym stosowalnym w odniesieniu do obiektywnie określonych stanów faktycznych i wywołującym skutki prawne w odniesieniu do ogólnie i abstrakcyjnie określonych grup osób. Konsekwencją przyjęcia bezpośredniego obowiązywania jest, że rozporządzenia stają się z dniem ich wejścia w życie częścią wewnętrznych porządków prawnych państw członkowskich.
Z kolei bezpośredniość stosowania oznacza, że wejście w życie rozporządzenia i jego stosowanie nie jest zależne od jakiegokolwiek aktu włączającego go do prawa krajowego, nie jest więc jest konieczny dla ich mocy obowiązującej akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich (por. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, komentarz - D. Kornobis-Romanowska, A. Wróbel, W. Czapliński i in.; komentarz do art. 288).
Z tych względów wydanie przepisów krajowych - celem implementacji rozporządzeń unijnych - dopuszczalne jest w określonych przypadkach. Oczywiście przede wszystkim wtedy, gdy samo rozporządzenie przewiduje wydanie takich przepisów, ale także wówczas, gdy wydanie przepisów krajowych uzupełniających wynika choćby pośrednio z rozporządzenia, gdy wydanie przepisów krajowych jest konieczne celem zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia.
Rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 w art. 5 - regulującym "Odzyskiwanie płatności" - w ust. 1 stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.
Zgodnie zaś ze wskazanym w podstawach kasacyjnych art. 18 ust. 1 tego aktu unijnego, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:
- a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub
- b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.
W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.
Według art. 18 ust. 2 powyższego rozporządzenia, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.
Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria.
Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji.
To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.
W świetle przytoczonych regulacji nie ulega kwestii, że prawodawca unijny rozróżniając instytucję zmniejszeń, wykluczeń (nieprzyznawania) i odzyskiwania wsparcia niewątpliwie wprowadził obowiązek zwrotu przez beneficjentów nienależnych im płatności, a państwa członkowskie zobowiązał do odzyskiwania wsparcia w razie stwierdzenia niezgodności.
W treści tych przepisów brak wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających. Art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie ma zatem charakteru normy kompetencyjnej ścisłym tego słowa znaczeniu. Tym niemniej regulacja zawarta art. 18 ust. 2 tego aktu - stanowiąc, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności - w istocie zakłada "doprecyzowanie" w prawie krajowym tych podstaw. Trzeba mianowicie mieć na względzie, że powołane regulacje unijne nie dookreślają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii ale i nie stanowią, jak ustalić "odnośną" kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia.
Dodatkowo należy też zauważyć, że w pkt. 10 preambuły do rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wskazano, że "Z doświadczenia wynika, że należy uściślić niektóre przepisy, zwłaszcza dotyczące określenia liczby hektarów i zwierząt a także zmniejszeń, wykluczeń i odzyskiwania kwot".
Wobec powyższego zasadne jest stwierdzenie, że z powołanego aktu pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.
W prawie krajowym warunki i tryb przyznawania, wypłaty ale także zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, reguluje ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej (rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005) oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia (w tym rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011) lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej (art. 1 powołanej ustawy).
Art. 28 w ust. 1 tej ustawy stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.
W art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawodawca zawarł upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, na mocy którego wydano rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Tak więc zgodzić należy się z wyrażanym w orzecznictwie poglądem, że ani art. 5 ust. 1 ani też art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 samoistnie nie pozwalają na ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że ustalanie tych kwot realizowane jest na zasadach określonych w powołanym krajowym akcie wykonawczym (por. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4969/16 oraz 4983/16, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 365/17).
W tym stanie rzeczy - skoro art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranej płatności - Sądowi I instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.
Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji) wydano na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.