Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 476/19

Uzasadnienie

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 6 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 576/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę H. S. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku (dalej: DIAS lub organ) z 25 lipca 2018 r., nr 2001-IOA.4246.113.2018 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry.

II. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył H. S. i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o: uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; ewentualnie uchylenie wyroku oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku z 15 maja 2018 r., nr 312000-CKR2.4246.35.2018; a nadto zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania; na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci pisma skarżącego z 5 lutego 2018 r. na okoliczność naruszenia przez sąd przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 188 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1540; dalej: o.p.) w związku z art. 122 o.p. oraz 121 § 1 i 2 o.p.; wstrzymanie wykonania w całości decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z 25 lipca 2018 r., nr 2001-IOA.4246.113.2018.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 471; dalej jako: "u.g.h."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na błędną wykładnię pojęcia "urządzający gry hazardowe", skutkujące uznaniem skarżącego za urządzającego gry na automatach poza kasynem, pomimo niewykazania przesłanek wskazujących na czynny udział skarżącego, czy też jego współdziałanie przy urządzaniu gier hazardowych;
2. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie przez sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy organy dopuściły się naruszenia art. 121 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, art. 122 o.p. oraz art. 187 § 1 o.p. w postaci naruszenia obowiązku podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, obowiązku zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także poprzez błędną ocenę zgromadzonych dowodów i bezpodstawne uznanie skarżącego za podmiot urządzający gry oraz podlegający karze pieniężnej w trybie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.;
4. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie przez sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy organy dopuściły się naruszenia art. 188 o.p. w związku z art. 122 o.p. oraz 121 § 1 i 2 o.p. w postaci nieuwzględnienia przez organ żądania skarżącego dotyczącego dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków - pracowników oraz właścicieli T.sp. z o.o. z siedzibą w W oraz H. sp. z o.o. z siedzibą w W. pomimo, że przedmiotem powyższego dowodu były okoliczności mające istotny wpływ na wynik sprawy, które nie mogły zostać stwierdzone innymi dowodami w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej, jako niezasadnej; odrzucenie wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a.; zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego.

1. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak też nie występują przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przepis ten określa więc zakres ustawowego obowiązku uzasadnienia z urzędu wyroku oddalającego skargę kasacyjną, modyfikując tym samym treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. - jako przepis szczególny. Na tej podstawie tej reguły możliwe jest ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Mając to na uwadze, NSA w rozpoznawanej sprawie ograniczył się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, przy czym sformułowane w ich ramach zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał łącznie. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia stanowiska sądu pierwszej instancji, aprobującego ustalenia organów administracji, co do okoliczności, że skarżący był urządzającym gry na automatach poza kasynem gry - w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., w brzmieniu sprzed wejścia w życie przepisów ustawy z 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 88). Zauważyć należy, że na skutek wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej z 2016 r. wprowadzono do art. 89 ust. 1 u.g.h. odrębną podstawę wymierzenia kary posiadaczowi lokalu, w którym umieszczono niezarejestrowane automaty do gier (art. 89 ust. 1 pkt 3 i 4).

W orzecznictwie NSA ukształtowany jest pogląd, że sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, gdy każdemu z nich można przypisać cechy "urządzającego gry" na tym samym automacie, w tym samym miejscu i czasie. Wynika to z szerokiego zakresu definicji podmiotu "urządzającego gry na automatach", jaką należy przyjąć, kierując się potrzebą realizacji celów ustawy o grach hazardowych. Ten kierunek wykładni analizowanego pojęcia jest więc uzasadniony w świetle reguł wykładni celowościowej i pozostaje zbieżny z wynikiem wykładni językowej omawianej przepisu. W rezultacie prawidłowo przeprowadzonej wykładni art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., nie ma wątpliwości, że możliwe jest nakładanie kar administracyjnych na więcej niż jeden podmiot za niezgodne z przepisami prawa urządzania gier hazardowych na tych samych urządzeniach. Przedstawiona wyżej interpretacja analizowanej normy prawnej realizuje postulat skuteczności ustawowo określanych obostrzeń i sankcji, ograniczając tym samym możliwość obejścia prawa przez podmioty uczestniczące w działalności hazardowej, co odpowiada interesom społecznym.

Jakkolwiek ustawa o grach hazardowych nie zawierała legalnej definicji "urządzającego gry", jednakże posługiwała się tym określeniem w wielu przepisach, co pozwala na ustalenie jego normatywnego zakresu treściowego. Przyjmuje się, że "urządzanie gier hazardowych" stanowi ogół czynności i działań zabezpieczających swoiste zaplecze logistyczne działalności w zakresie gier hazardowych. Mieści się w tym pozyskiwanie odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowanie tego miejsca do danego rodzaju działalności, a w dalszej kolejności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej ilości graczy, utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności, umożliwiającym ich sprawne funkcjonowanie, jak też wypłacanie wygranych, obsługa urządzeń, zatrudnienie i odpowiednie przeszkolenie personelu.

W świetle tych wskazówek interpretacyjnych sąd pierwszej instancji miał wystarczające podstawy do zaaprobowania stanowiska organu, który uznał, że pojęcie podmiot "urządzający" należy rozumieć szeroko, tj., że urządzającym gry na automatach poza kasynem gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jest podmiot, który zapewnia (stwarza, organizuje) komuś warunki, umożliwiające udział w loterii pieniężnej, loterii fantowej, bingo fantowe, grze hazardowej, turnieju pokera, grze liczbowej, grze hazardowej prowadzonej bez koncesji lub zezwolenia, czy w grze na automatach prowadzonej poza kasynem gry. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej należało więc uznać za nieusprawiedliwiony w tym zakresie.

W ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej sformułował także tezę o niewłaściwym zastosowaniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., będącym rezultatem błędnej wykładni pojęcia "urządzający gry hazardowe". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten powiązano z uznaniem skarżącego za urządzającego gry "jedynie na podstawie faktu zawarcia umowy dzierżawy powierzchni na której posadowione zostały automaty". Wbrew jednak sformułowanemu zarzutowi, sąd pierwszej instancji wskazał wprost w uzasadnieniu wyroku, że skarżący był urządzającym gry na automatach poza kasynem nie tylko z racji wydzierżawienia części powierzchni lokalu, gdzie posadowione zostały automaty, lecz także z tego powodu, że dokonał ich wstawienia, zapewnił ciągłość gry na urządzeniach, poprzez udostępnienie do publicznego korzystania i podłączenie do sieci elektrycznej.

Ponadto WSA podniósł, że czynsz dzierżawny został powiązany z eksploatacją urządzeń do gier, gdyż w umowach z 16 kwietnia 2014 r. i 1 grudnia 2014 r. strony ustaliły, że czynsz płatny będzie od chwili uruchomienia urządzeń, do miesiąca, w którym urządzenie przestanie być eksploatowane, co w ocenie WSA oznaczało, że skarżący był wprost zainteresowany finansowo w zachowaniu ciągłości eksploatacji automatów, ponosząc przy tym część ryzyka związanego z tą działalnością.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez organy administracji i zaakceptowana przez sąd pierwszej instancji, ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., w zakresie odnoszącym się do skarżącego kasacyjnie, jest prawidłowa. Trzeba podkreślić, że hipoteza tej normy prawnej w pełni odpowiada roli skarżącego w organizowaniu omawianego przedsięwzięcia, co było przedmiotem trafnych ustaleń organów administracji.

Nie można także podzielić twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że wadą postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji było ograniczenie się jedynie do analizy dokumentów, w tym zawartych umów dzierżawy i opinii biegłego sądowego oraz do przesłuchania skarżącego. Przypomnieć trzeba, że obowiązkiem organów jest działanie wnikliwe i szybkie, przy pomocy możliwie najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy. Z tego względu, kierując się wymogami ekonomiki postępowania, organy mogą dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a więc jest przydatne do rozstrzygnięcia sprawy, a nie wyjaśnienia okoliczności, które mają tylko pewien związek ze sprawą.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że takie zagadnienia, jak kto był właścicielem urządzeń i sprawował nad nimi nadzór, czy też, kto i kiedy je serwisował, nie miały znaczenia dla ustalenia rzeczywistej roli skarżącego, która została określona przez strony wspomnianych wyżej umów - w treści tych umów. Jakkolwiek więc sąd pierwszej instancji pominął w swoich rozważaniach znaczenie faktu nieprzeprowadzenia dowodów na okoliczności wskazane we wniosku dowodowym o przesłuchanie świadków (właścicieli H. oraz T.), ponowionym w odwołaniu z 5 czerwca 2018 r., jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy z uwagi na nieprzydatność tych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy. Do istotnych bowiem okoliczności sprawy, trafnie zidentyfikowanych przez organy, zaliczały się rzeczywiste relacje, jakie łączyły skarżącego z wymienionymi podmiotami, w związku z umieszczeniem w jego lokalu spornych urządzeń hazardowych.

Istotę tego zagadnienia organy wyjaśniły w oparciu o niekwestionowane dowody z dokumentów, w świetle których rola, jaką pełnił skarżący kasacyjnie nie budziła żadnych wątpliwości. Prawidłowo więc organy ustaliły, że zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, co trafnie zaakceptował sąd pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zarzucić sądowi pierwszej instancji błędnego zaakceptowania naruszenia przez organy przepisów postępowania, co podniesiono w skardze kasacyjnej (pkt II.1-2 petitum). Jest bowiem oczywiste, że ustalenia faktyczne w sprawie - w zakresie obejmującym działania skarżącego - oparte zostały zarówno na dowodach z dokumentów, tj. umowach łączącej skarżącego z podmiotami dysponującymi spornymi urządzeniami, jak i okolicznościach stwierdzonych w trakcie kontroli lokalu skarżącego, które nie były w sprawie kwestionowane. Na podstawie analizy tych dowodów i zestawienia wynikających z nich okoliczności, organy wywiodły oczywisty wniosek, że wskazane umowy były przez strony wykonywane, skoro opisane w nich urządzenia zamontowano i eksploatowano na warunkach określonych w umowach. Trafnie WSA uznał, że w tym zakresie ustalenia organów były wystarczające i pozwalały na określenie rzeczywistej roli skarżącego kasacyjnie w procederze związanym z urządzaniem gier hazardowych.

Odrębnym natomiast zagadnieniem jest ocena tych okoliczności z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek określonych w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., co zostało już wyżej wyjaśnione, w kontekście pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym - na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842). NSA rozpoznając sprawę podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym art. 15zzs4 ust. 3 cyt ustawy należy traktować jako "przepis szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.