Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 94/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o Sp.k. w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny, stosując art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 36z ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), cofnął Spółce A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w L. zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, zlokalizowanej w L. przy ul. Ś. [...] wskazując, że Spółka uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli, przez co udaremniła możliwość sprawowania pełnego nadzoru farmaceutycznego nad obrotem hurtowym produktami leczniczymi, a także prowadziła obrót hurtowy jedynie z innymi hurtowniami farmaceutycznymi, dokonując tylko marginalnej sprzedaży produktów leczniczych na rzecz kilku aptek ogólnodostępnych, przy równoczesnym wywożeniu z Polski tysięcy opakowań deficytowych leków refundowanych, czym naruszyła obowiązek wynikający z art. 36z ust. 1 ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne. Decyzję tę - z upoważnienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego - podpisał Z. N. - Zastępca Głównego Inspektora Farmaceutycznego.
Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny, mając za podstawę art. 115 ust. 1 pkt 5b, art. 65 ust. 1, art. 81 ust. 2 pkt 1 i 4a, art. 36z ust. 1 ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia wniosku. Decyzję tę podpisał pełniący obowiązki Głównego Inspektora Farmaceutycznego – Z. N. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Spółka A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w L. podniosła analogiczne zarzuty, jakie zwarła w swym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując dodatkowo, że organ naruszył art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez dopuszczenie do udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji pracownika, który podejmował decyzję pierwszoinstancyjną. Spółka wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, i powołując się na art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazał, że w rozpoznawanej sprawie obie decyzje w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wydał i podpisał - w przypadku decyzji pierwszoinstancyjnej - działający z upoważnienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego – Z. N. - Zastępca Głównego Inspektora Farmaceutycznego, a w przypadku decyzji wydanej w II instancji - także Z. N., z tym, że jako pełniący obowiązki Głównego Inspektora Farmaceutycznego. W obu przypadkach Z. N. nie był piastunem funkcji organu, a tylko w takiej sytuacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie miałby do niego zastosowania. W pierwszym przypadku działał bowiem z upoważnienia organu, a więc jako jego pracownik, natomiast w drugim - jedynie pełnił obowiązki Głównego Inspektora Farmaceutycznego, co oznacza, że de facto nie posiadał aktu inwestytury, który pozwalałby przyjąć, że jest piastunem funkcji organu.
Pełnienie obowiązków GIF przez jednego z dotychczasowych pracowników organu nie wyłącza stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jako że bez aktu inwestytury pozostaje on nadal jedynie pracownikiem. Z tego powodu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu i to bez konieczności odnoszenia się do meritum sprawy, jak i pozostałych zarzutów zawartych w skardze, ponieważ sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie:
- 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez uznanie, że powierzenie Panu Z. N., Zastępcy GIF, przez Prezesa Rady Ministrów, na podstawie art. 111 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą P.f.", pełnienia obowiązków GIF do czasu powołania osoby na powyższe stanowisko wyłonionej w wyniku naboru (procedury konkursowej), nie stanowiło aktu inwestytury, który pozwalałby na uznanie, iż jest on czasowym piastunem funkcji Głównego Inspektora Farmaceutycznego, co skutkowało uznaniem, iż na gruncie stanu faktycznego ustalonego przez sąd administracyjny w ramach przedmiotowej sprawy, zachodziły w stosunku do ww. osoby przesłanki wyłączenia pracownika, przewidziane w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a co za tym idzie miało miejsce naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.;
- 2) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), poprzez uwzględnienie skargi A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w L. pomimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia, tj. naruszenie:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GIF w związku ze stwierdzeniem przez sąd naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania, w sytuacji, w której w brak było podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja GIF z dn. [...].11.2015 r., wydana została przez pracownika organu administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GIF w związku z uznaniem, że w stosunku do Pana Z. N., pełniącego obowiązki GIF, zachodziły na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przesłanki do jego wyłączenia z udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji jako pracownik organu administracji publicznej w sytuacji, gdy Pan Z. N., p.o. GIF, podpisując zaskarżoną decyzję z dn. [...].11.2015 r., działał jako tymczasowy piastun funkcji organu monokratycznego, do którego nie miała zastosowania przesłanka wyłączenia pracownika, przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia.
Niesporne jest, że zaskarżoną decyzję podpisał Z. N. jako pełniący obowiązki Głównego Inspektora Farmaceutycznego, który brał udział w podejmowaniu decyzji wydanej w pierwszej instancji jako pracownik organu – Zastępca Głównego Inspektora Farmaceutycznego, który ją podpisał z upoważnienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego.
Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że ta sama osoba uczestniczyła w podjęciu obu decyzji, mimo że nie była ona w obu przypadkach piastunem funkcji organu, a jedynie ewentualnie przyjął powierzenie mu obowiązków Głównego Inspektora Farmaceutycznego w trybie przewidzianym prawem.
Sam fakt powołania do pełnienia obowiązków organu Z. N. nie zmienił sytuacji, że brał on udział jako pracownik przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. i dlatego powinien być wyłączony jako osoba – pracownik od podjęcia zaskarżonej decyzji, nawet przy przyjęciu, że to on właśnie w tym czasie był piastunem funkcji organu.
Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji, który znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzmocniony zostaje obiektywizm i rzetelność rozpatrzenia sprawy.
Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Farmaceutyczny powinien przyjąć, że mimo pełnienia przez Z. N. funkcji Głównego Inspektora Farmaceutycznego powinien on zostać wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., od udziału w tej sprawie.
Nie ma natomiast przeszkód, aby upoważnił on inną osobę, ewentualnie swojego zastępcę, do podjęcia decyzji w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 268a k.p.a.).
Konstytucyjna gwarancja rozpoznania sprawy administracyjnej w postępowaniu dwuinstancyjnym, która może przyjąć postać postępowania z art. 127 § 1 k.p.a., czyli rozpoznanie sprawy dwukrotnie przez ten sam organ monokratyczny wzmocnione są treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i zasadą wyłączenia pracownika z jedynym wyjątkiem, że ww. obie decyzje instancyjne podejmie piastun organu monokratycznego, którym może być sama osoba.
Natomiast w tej sprawie ten wyjątek nie zachodził, gdyż w pierwszej instancji decyzję wydał Z-ca Głównego Inspektora Z. N. jako pracownik organu niebędący jednocześnie piastunem organu, a następnie w wyniku rozpoznawania sprawy w trybie art. 127 § 1 k.p.a. tenże pracownik organu Z. N. jako pełniący obowiązków organu podpisał decyzję ostateczną.
Ratio legis instytucji wyłączenia polega na stworzeniu prawnych warunków, które eliminowałyby wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu pracowników, a prawo obywatela do wniesienia odwołania również w trybie art. 127 § 1 k.p.a. oznacza nic innego jak prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy.
Dlatego też w postępowaniu odwoławczym, jakim jest niewątpliwie tryb ponownego rozpoznania sprawy, przewidzianym w przepisie art. 127 § 3 k.p.a. należy przestrzegać, o ile to jest możliwe, zasady wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej konkretnej sprawie miał zastosowanie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nawet przy przyjęciu, że pracownik organu Z. N., w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji pełnił obowiązki Głównego Inspektora Farmaceutycznego i zgodnie z prawem pełnił funkcję piastuna organu. Jednakże nie pozbawiało go to powierzenia przymiotu pracownika, który został określony w omawianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., tym bardziej, że przy podejmowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie był on piastunem organu, a jedynie jako pracownik (zastępca Głównego Inspektora) podpisał decyzję z upoważnienia piastuna organu. W tych warunkach nie miało decydującego znaczenia dla zastosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i zasady wyłączenia pracownika powierzenie obowiązków Głównego Inspektora Farmaceutycznego Z. N. i pełnienie przez niego funkcji czasowego piastuna organu monokratycznego do czasu powołania osoby na powyższe stanowisko wyłonionej w wyniku prawem przewidzianej procedury konkursowej.
W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela zastrzeżenia skargi kasacyjnej kwestionującej stwierdzenie Sądu I instancji, że Z. N. pełniąc obowiązki Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie posiadał aktu inwestytury, który pozwalałby przyjąć, że jest piastunem funkcji organu.
Natomiast należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pełnienie obowiązków GIF przez jednego z dotychczasowych pracowników, który uczestniczył w podjęciu decyzji pierwszointancyjnej nie wyłącza stosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nadal posiada on przymiot pracownika.
Przez pracownika należy rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa.
Przepisy o wyłączeniu pracownika mogą więc również mieć zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu.
Wyłączenie piastuna organu w tym przypadku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie pozbawiło organu kompetencji do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 § 1 k.p.a. Może on bowiem korzystać z prawnej możliwości upoważnienia pracownika na podstawie art. 268a k.p.a.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi na mocy art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.