Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 marca 2009r., sygn. akt VI SA/Wa 629/08, oddalił skargę P. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego osób.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia 19 lutego 2007 r. Prezydent Miasta W. na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej jako u.t.d. cofnął licencję nr 0045004 na wykonywanie transportu drogowego osób udzieloną w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rzecz P. Sp. z o.o. w W. (zwana dalej również skarżącą).
W uzasadnieniu decyzji organ wymienił następujące naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, stwierdzone podczas kontroli pojazdów skarżącej, których dopuszczała się wielokrotnie, prowadząc działalność gospodarczą: zamontowanie na dachu pojazdów urządzeń technicznych – banerów bądź transparentów reklamowych z napisem "S." lub "S.", umieszczenie na bokach lub dachach pojazdów numerów telefonów przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 u.t.d.), zamontowanie w pojazdach taksometrów (art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d), brak uwidocznienia ceny za usługę, odstąpienie licencji osobie trzeciej (art. 13 ust. 1 u.t.d.).
Decyzja ta została wydana po przesłaniu skarżącej pisemnych ostrzeżeń wzywających do usunięcia stwierdzonych uchybień. W wyniku kolejnych kontroli przeprowadzonych po przesłaniu ostrzeżenia organ stwierdził brak usunięcia stwierdzonych naruszeń.
Orzekając w wyniku odwołania skarżącej SKO w W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) cofa się licencję, jeżeli jej posiadacz naruszył rażąco jej warunki lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Organ I instancji prawidłowo, zgodnie z art. 15 ust. 2 u.t.d. poprzedził wszczęcie postępowania o cofnięcie licencji pisemnymi ostrzeżeniami wzywającymi do usunięcia naruszeń prawa. Wobec powyższego, przytaczając szereg naruszeń, które stwierdził organ I instancji i powołując na tą okoliczność protokoły kontroli dokonane przez właściwe służby, zarówno przed wysłaniem skarżącej ostrzeżenia, jak i po jego wysłaniu SKO uznało, że skarżąca dopuściła się naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym i cofnięcie jej licencji było zasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższą decyzję uznał stan faktyczny sprawy za prawidłowo i wyczerpująco ustalony i oceniony w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wobec czego za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Przytaczając treść art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d. Sąd wyjasnił, że organ zobligowany jest do cofnięcia decyzji udzielającej licencji na wykonywanie przewozu osób, w stosunku do podmiotów, które naruszyły warunki określone w licencji lub naruszyły przepisy prawa, których zobowiązane były przestrzegać, przy wykonywaniu tego rodzaju działalności. W rozpoznawanej sprawie, miały zaś miejsce naruszenia przepisów prawa, o czym świadczyły protokoły z licznych kontroli pojazdów, za pomocą których skarżąca świadczyła usługę na podstawie udzielonej jej licencji.
Sąd stwierdził prawidłowość przeprowadzonej procedury wymaganej do wszczęcia postępowania o cofnięcie licencji, a mianowicie udzielenie skarżącej pisemnego ostrzeżenia zgodnie z art. 15 ust. 2 u.t.d, które to ostrzeżenie skarżąca odebrała w dniu 12 września 2006 r, a ponowione ostrzeżenie dnia 26 września 2006 r. Sąd zważył, że ostrzeżenia te nie spowodowały zaniechania naruszeń prawa przez skarżącą. Świadczą o tym protokoły kontroli przeprowadzonych w dniach 20 września, 27 września, 10 października, 13 października, 23 października, 25 października, 21 listopada, 19 grudnia 2006 r. w których stwierdzono zamontowanie na kontrolowanych pojazdach urządzeń technicznych oraz zamontowanie taksometrów, umieszczenie na pojazdach nr telefonu przedsiębiorcy co stanowiło naruszenie art. 18 ust. 5 lit a, b, c u.t.d. Stwierdzono również, że w dwóch przypadkach kierowcy nie posiadali zaświadczenia, o którym mowa w art. 39e ust. 1 pkt 6 u.t.d., oraz w jednym przypadku skarżący odstąpił posiadaną licencję osobie trzeciej.
Za niezrozumiały Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d., skoro podstawą wydania zaskarżonej decyzji były inne przepisy ustawy o transporcie drogowym.
Od powyższego wyroku P. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:
- 1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 3 u.t.d. poprzez błędne zastosowanie, podczas gdy organy nie ustaliły przesłanki wykonywania krajowego transportu drogowego przez skarżącą, co miało wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało błędnym przyjęciem, ze skarżąca wielokrotnie naruszyła art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz inne przepisy ustawy o transporcie drogowym,
- 2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 4 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 1 u.t.d. poprzez błędne zastosowanie, podczas gdy organy administracyjne nie ustaliły okoliczności zarobkowego wykonywania przewozu osób wykonywanego przez skarżącą pojazdem przeznaczonym do przewozu 9 osób łącznie z kierowcą, co miało wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało błędnym zastosowaniem przepisów ustawy zarówno jeżeli chodzi o poszczególne naruszenia przypisywane skarżącej jak i zastosowaniem ustawy w postępowaniu o cofnięcie skarżącej licencji na wykonywanie transportu drogowego osób,
- 3. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 u.t.d. poprzez błędne zastosowanie, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika okoliczność wykonywania transportu drogowego oraz okoliczność zarobkowego wykonywania przewozów, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało zastosowaniem przepisów ustawy wobec skarżącej bez ustalenia przesłanek warunkujących jej zastosowanie do naruszeń stwierdzonych podczas poszczególnych kontroli pojazdów jak i w postępowaniu o cofnięcie licencji skarżącej.
- II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 170 § 3 poprzez przyjęcie, że zaskarżone decyzji są zgodne z prawem oraz nie naruszają przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, albowiem z obu decyzji nie wynika na jakich dowodach zostało oparte ich rozstrzygnięcie oraz nie wynika jakie okoliczności na podstawie jakich dowodów zostały ustalone oraz nie wynikają przyczyny dla których organ odmówił innym dowodom mocy oraz wiarygodności dowodowej, co miało wpływ na wynik postępowania, uniemożliwiło dobrowolne wykonanie decyzji przez stronę (art. 11 k.p.a.) oraz skuteczną weryfikację faktów ustalonych przez organy, a także weryfikację mocy oraz wiarygodności dowodowej poszczególnych dowodów,
- 2. art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7b i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjecie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika okoliczność ustalenia i udowodnienia przesłanki zarobkowego wykonywania przewozów osób (art. 3 ust. 1 u.t.d.) oraz okoliczność wykonywania przez skarżącą krajowego transportu drogowego (art. 4 ust. 4 u.t.d.) oraz przesłanki wykonywania krajowego transportu drogowego przez skarżącą (art. 4 ust. 1 u.t.d.), podczas gdy powyższe nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego kasator stwierdził, że decyzje organów wydane w obu instancjach naruszają art. 107 § 3 k.p.a., gdyż z ich treści nie wynika na jakich dowodach organy oparły swoje rozstrzygnięcie. Organy nie powołały konkretnych dowodów, wskazując jedynie numery kart zamieszczonych w aktach administracyjnych. Wobec tak sformułowanych uzasadnień decyzji administracyjnych, w ocenie kasatora nie jest możliwa polemika z tymi decyzjami, albowiem z numeru kart nie wynika, dlaczego organ administracji dał wiarę określonemu dowodowi.
Zdaniem kasatora organy nie udowodniły okoliczności, że kontrolowani podczas licznych kontroli kierowcy wykonywali tą usługę na rzecz skarżącej. Należało zatem ustalić jakie relacje łączyły skontrolowanych kierowców ze skarżącą i na czyją rzecz wykonywany był przewóz osób. W konsekwencji, brak ustalenia powyższej okoliczności, spowodowało, iż bezpodstawnie przypisano skarżącej status strony postępowania w zakresie naruszeń, których dopuścili się kierowcy poddani czynnościom kontrolnym.
Organy nie ustaliły również charakteru wykonywanego przewozu, czy był to przewóz zarobkowy w świetle art. 4 ust. 4 u.t.d. Z materiału dowodowego nie wynika, w ocenie, skarżącej, okoliczność wykonywania przez skarżącą krajowego transportu drogowego oraz wykonywania przewozu osób pojazdem przeznaczonym do przewozu do 9 osób łącznie z kierowcą. Wobec braku oceny czy był to przewóz zarobkowy, nie można było zarzucić skarżącej naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, gdyż jedynie do takiego naruszenia mogło dojść w przypadku stwierdzenia, że skarżąca wykonywała zarobkowy przewóz osób.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres badania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny doznaje ograniczenia z uwagi na obowiązującą w postępowaniu kasacyjnym zasadę związania tego sądu granicami podlegającej rozpoznaniu skargi kasacyjnej. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika mianowicie, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu pod rozwagę bierze jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Powyższe uregulowanie wskazuje, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz zakreślone jest zarzutami podniesionymi przez kasatora. Zatem to strona wnosząca skargę kasacyjną - przez sprecyzowanie podstaw, na których ją opiera - wyznacza granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając powyższe na uwadze odnieść należy się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Pierwszy zarzut naruszenia prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – wskazuje, iż Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, polegającego na nie wskazaniu przez organy na jakich dowodach zostało oparte rozstrzygniecie oraz jakie okoliczności zostały ustalone. Zarzut ten sprowadza się do stwierdzenia, iż z przedstawionych dowodów – nie wynika status P. Sp. z o.o. jako strony postępowania, skoro naruszeń dopuścili się przedsiębiorcy wykonujący przewóz osób.
Tak postawiony zarzut nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. P. Sp. z o.o. została oznaczona w decyzji w sposób prawidłowy. Należy wskazać, że podmiotem uprawnionym do podjęcia i wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób, na podstawie licencji nr 0045004 była skarżąca – przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (art. 4 pkt 15 u.t.d.). Z treści protokołów kontroli wynika, że poszczególni kierowcy, dopuszczający się naruszeń wykonywali przewóz na podstawie licencji wydanej na rzecz skarżącej. Skarżąca jako wykonująca przewóz drogowy posiadała zatem status strony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym przez organ właściwy do wydawania i cofania licencji na wykonywanie transportu drogowego osób.
Stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie zaprotokołowanych wyników licznych kontroli drogowych. Okoliczność wykonywania zarobkowego przewozu osób wynikała więc z ustaleń poczynionych podczas tych kontroli. Przede wszystkim należy wskazać, że skarżąca Spółka wykonywała transport drogowy osób na podstawie licencji udzielonej przez Prezydenta W., była to zatem jej podstawowa działalność. Większość z kontrolowanych samochodów miało zamontowane urządzenia techniczne- bandery reklamowe oraz miały zamontowane taksometry, i informację o cenach za przewóz.
Wobec tego niezrozumiałe są twierdzenia kasatora, że organy nie ustaliły czy przewóz drogowy, dokonywany kontrolowanymi pojazdami, był przewozem wykonywanym na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.t.d. Mając na uwadze powyższe okoliczność, stwierdzić należy że kontrolowane pojazdy nie wykonywały niezarobkowego przewozu osób o którym mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d., gdyż działalność przewozu osób była główną (nie pomocniczą) działalnością, o której mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d. Podnieść należy również, że skarżąca nie kwestionowała treści protokołów oraz ustaleń poczynionych na ich podstawie podczas toczącego się postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej sama skarżąca wskazała, że z treści protokołów kontroli wynikała niezbicie okoliczność, że organy kontroli w toku przeprowadzonych kontroli drogowych ustaliły, że skontrolowani kierowcy pojazdów wykonywali zarobkowy przewóz osób.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a., a decyzje i ich uzasadnienia spełniają warunki określone w art. 107 k.p.a.
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że zarzuty ujęte w tej części wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi. W rezultacie kasator ponownie zarzuca, że organy nie ustaliły okoliczności zarobkowego wykonywania przewozu osób wykonywanego przez skarżącą pojazdem przeznaczonym do przewozu 9 osób łącznie z kierowcą, wobec czego nie mogło dojść do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym, które mogłyby skutkować cofnięciem licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.