Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 12 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1480/10, rozpoznając skargę B. P. (dalej: skarżąca) na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: NRA, organ) z dnia [...] stycznia 2010 r., w przedmiocie wpisu na listę aplikantów adwokackich uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w K. (dalej: ORA) z dnia [...] października 2009 r. oraz stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Naczelna Rada Adwokacka uchwałą z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymała w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z dnia [...] października 2009 r. o odmowie wpisu skarżącej na listę aplikantów adwokackich. W uzasadnieniu uchwały organ stwierdził, że skarżąca uzyskała pozytywny wynik z egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką, przeprowadzonego w dniu [...] września 2009 r. i złożyła do ORA wniosek o wpis na listę aplikantów adwokackich. Ponadto organ ustalił, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą - firmę "J. ", w ramach której nawiązała współpracę z firmą "O." i jest "autoryzowanym przedstawicielem regionalnym" - dyrektorem biura w T. Biuro to zatrudnia na podstawie umowy zlecenia radcę prawnego oraz osobę pełniącą usługi zarówno biurowe, jak i prawnicze. Do obowiązków skarżącej należało zapewnienie ciągłości obsługi prawnej w biurze w godz. 9-17, kolportowanie ulotek reklamowych, rekrutowanie osób zajmujących się pozyskiwaniem klientów dla kancelarii. Skarżąca nie złożyła oświadczenia o zamiarze zakończenia swojej działalności wraz z rozpoczęciem aplikacji.
Zdaniem organu skarżąca nie dała rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Jej działalność nie była poddana nadzorowi adwokata a obowiązki zawodowe były określone na tyle szeroko, że uniemożliwiałyby wykonywanie przez nią zadań aplikanta. Ponadto skarżąca prowadziła działalność reklamowo-akwizycyjną nie dającą się pogodzić z § 9 i § 23 Kodeksu Etyki Adwokackiej. Organ zaakcentował, że skarżąca podkreśliła znaczenie swego oświadczenia o nielimitowanym czasie pracy, jednak z oświadczeniem tym był sprzeczny zapis umowy o współpracy z firmą "O.", wedle którego skarżąca była zobowiązana do zapewnienia codziennego funkcjonowania kancelarii w godz. 9 -17. Krytycznej ocenie poddano także twierdzenia skarżącej o konieczności jej osobistej obecności w kancelarii z częstotliwością nie częstszą niż 2 razy w tygodniu, zwłaszcza w świetle szerokiego zakresu obowiązków wynikających z umowy. Podkreślono, że skarżąca złożyła do akt jedynie pierwszą i ostatnią stronę umowy o współpracy, nie uznając za stosowne ujawnienie pełnego zakresu swych obowiązków.
Pełnego tekstu umowy nie dołączyła również do odwołania, co zdaniem organu dało dodatkowy asumpt do oceny wiarygodności jej oświadczenia o możliwości bezkolizyjnego łączenia zadań aplikanta i przedsiębiorcy.
Naczelna Rada Adwokacka podkreśliła również, że organy samorządu adwokackiego mają prawo wymagać od aplikanta dyspozycyjności w zakresie powierzonych mu zadań oraz zajęć szkoleniowych, a aplikacja winna być traktowana priorytetowo.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. P. Sąd I instancji uznał, że skarga była uzasadniona i wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz. U. z 2009 r., Nr 146, poz. 1188) aplikantem adwokackim może być osoba, która spełnia warunki określone w art. 65 pkt 1-3 i uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu wstępnego. Wpis na listę aplikantów adwokackich następuje natomiast na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej właściwej ze względu na miejsce złożenia zgłoszenia, a uzyskanie przez kandydata pozytywnego wyniku z egzaminu wstępnego uprawnia go do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów adwokackich w ciągu 2 lat od dnia doręczenia uchwały o wyniku egzaminu wstępnego.
Jak wskazał WSA zgodnie z art. 65 pkt 1-3 Prawo o adwokaturze na listę adwokatów może być wpisany ten, kto:
- 1) jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata;
- 2) korzysta w pełni z praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych;
- 3) ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej;
Wprowadzając warunek rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, ustawodawca wskazał, że ustalenie tej przesłanki jest efektem oceny cech charakteru i dotychczasowego zachowania. Oprócz tych dwóch elementów przepis ten nie zawiera żadnej innej przesłanki składającej się na pojęcie rękojmi. Sąd I instancji wskazał, że pojęcie "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata" zdefiniowane zostało w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego jako zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. A zatem na rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać adwokatem. Brak rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata jest więc implikacją braku nieskazitelnego charakteru i dotychczasowego zachowania odpowiadającego ocenom moralnym i etycznym. Są to pojęcia jednolite i niepodzielne.
W ocenie Sądu I instancji organ uznał, że wykonywanie przez skarżącą obowiązków o charakterze korporacyjno-reklamowo-akwizycyjnym wynikających z umowy o współpracę z firmą O. jest nie do pogodzenia z przepisami Kodeksu Etyki Adwokackiej, mającymi zastosowanie również do aplikacji adwokackiej, wywodząc z tej okoliczności negatywne skutki prawne – brak rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków aplikanta adwokackiego. Zdaniem WSA, powyższe okoliczności, nie powinny stanowić podstawy do podjęcia negatywnej dla skarżącej uchwały, gdyż nie była jeszcze aplikantem adwokackim.
Ponadto odmawiając wpisu na listę aplikantów adwokackich organ uznał, że wymiar obowiązków skarżącej wynikających z prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie współpracy z firmą O. był na tyle szeroki, że czyniłby niemożliwym wykonywanie przez skarżącą obowiązków wynikających z aplikacji adwokackiej co również, w ocenie organu, przemawiało za uznaniem, iż skarżąca nie spełnia przesłanki wymogu rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków aplikanta adwokackiego. Zdaniem Sądu I instancji wywiedziony wniosek był przedwczesny, gdyż faktyczną niemożliwość łączenia wykonywanych obowiązków zawodowych z obowiązkami aplikanta można będzie stwierdzić dopiero w trakcie odbywania aplikacji.
Nadto zdaniem WSA rację miał samorząd adwokacki twierdząc, że ma prawo wymagać od aplikanta dyspozycyjności w zakresie powierzonych mu zadań oraz zajęć szkoleniowych a aplikacja winna być traktowana priorytetowo przed innymi formami aktywności zawodowej. Należało jednak przy tym zauważyć, że skarżąca w rozmowie z Wicedziekanem ORA zapewniała, że zakres wykonywanych obowiązków dotyczących współpracy z kancelarią nie będzie kolidował z obowiązkami aplikanta adwokackiego. Wskazała, że do pomocy zatrudniła dwie osoby, a organ nie ocenił tych wyjaśnień.
Ponadto w ocenie Sądu I instancji organ nie wyjaśnił, dlaczego pominął dowody oraz okoliczności podnoszone przez skarżącą m.in. nie wziął pod uwagę rekomendacji Prezesa Sądu Okręgowego w K. oraz Sędziego Sądu Rejonowego w S. Fakt nieprzedłożenia przez skarżącą pełnego tekstu umowy z firmą O. nie została oceniona w innym aspekcie, niż jedynie jako dodatkowy asumpt do oceny wiarygodności oświadczenia skarżącej o możliwości bezkolizyjnego łączenia zadań aplikanta i przedsiębiorcy.
Reasumując WSA wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy samorządu adwokackiego powinny, z uwzględnieniem przepisów postępowania, w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał i dowody zgromadzone w sprawie, odnosząc się do argumentacji strony i oceniając czy skarżąca spełnia przesłankę rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków aplikanta adwokackiego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Naczelnej Rady Adwokackiej zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skarżąca zarzuciła naruszenie Sądowi I instancji przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez zakwestionowanie oceny przeprowadzonych przez organy samorządu adwokackiego dowodów i przyjęcie, że organy samorządu adwokackiego przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie z naruszeniem zasad postępowania, nie podejmując wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 75 pkt 2 i 4 w zw. z art. 65 ustawy Prawo o adwokaturze poprzez przyjęcie, iż uczestniczka daje rękojmie prawidłowego wykonywania zawodu adwokata w sytuacji w której zajmuje się pozyskiwaniem klientów dla adwokatów co nie jest do pogodzenia z przepisami Kodeksu Etyki Adwokackiej i z takiej działalności nie zrezygnuje po wpisaniu na listę aplikantów adwokackich.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w ramach naruszenia przepisów postępowania wskazał naruszenie przez zaskarżony wyrok, czyli przez Sąd pierwszej instancji, przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez zakwestionowanie oceny przeprowadzonych przez organy samorządu adwokackiego dowodów i przyjęcie, że organy samorządu adwokackiego przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie z naruszeniem zasad postępowania, nie podejmując wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Na wstępie należy zaznaczyć, iż zarzut ten nie został skonstruowany prawidłowo.
Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ ich nie stosował. Taki zarzut skargi kasacyjnej wymaga powiązania go z zarzutem naruszenia przepisu proceduralnego z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tzn. z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., ponieważ w oparciu o ten przepis WSA w niniejszej sprawie uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę ORA w K. z dnia [...] października 2009 r., znak L.dz.6136/09.
Kontrolując jednak zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zasadnie Sąd pierwszej instancji uchylił uchwały organów samorządu adwokackiego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie WSA stwierdził, iż organy samorządu adwokackiego naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Art. 7 k.p.a. stanowi, że: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." W niniejszej sprawie organy samorządu adwokackiego, w ocenie WSA, naruszyły zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego statuowane w treści art. 7 k.p.a., tj. zasadę praworządności (czyli działania organów na podstawie przepisów prawa) i zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Należy wskazać, iż artykuł 7 in fine k.p.a. wprowadzający zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione w tym artykule interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów. W wyroku SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, stwierdzono, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.
Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej. Art. 77 § 1 k.p.a. stwierdza, iż: "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy." Zgodnie z art. 80 k.p.a.: "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona."
Uzasadniając zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy samorządu adwokackiego WSA stwierdził, iż organy te nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a dokonana przez nie ocena materiału dowodowego jest niepełna. "Organ nie wyjaśnił, dlaczego pominął dowody oraz okoliczności podnoszone przez skarżącą m.in. nie wziął pod uwagę rekomendacji Prezesa Sądu Okręgowego w K. oraz Sędziego Sądu Rejonowego w S., w których odniesiono się do walorów osobowościowych, cech charakterologicznych oraz fachowości strony.
Wskazać przy tym należy, iż fakt nieprzedłużenia przez stronę pełnego tekstu umowy z firmą O. nie została oceniona w innym aspekcie, niż jedynie jako dodatkowy asumpt do oceny wiarygodności oświadczenia skarżącej o możliwości bezkolizyjnego łączenia zadań aplikanta i przedsiębiorcy." (s. 7 uzasadnienia wyroku WSA). W ocenie Sądu pierwszej instancji przedwczesnym jest wniosek organów samorządu adwokackiego, że wymiar obowiązków skarżącej wynikających z prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie współpracy z firmą O. jest na tyle szeroki, że czyniłby niemożliwym wykonywanie przez skarżącą obowiązków wynikających z aplikacji adwokackiej, co również, w ocenie organów samorządu adwokackiego, przemawia za uznaniem, iż skarżąca nie spełnia przesłanki wymogu rękojmi prawidłowego wykonywani obowiązków aplikanta adwokackiego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji faktyczną niemożliwość łączenia wykonywanych obowiązków zawodowych z obowiązkami aplikanta można będzie stwierdzić dopiero w trakcie odbywania aplikacji.
Jak słusznie podkreślił WSA: "Należy zwrócić uwagę, że wówczas organy samorządu adwokackiego mają odpowiednie instrumenty prawne w zakresie dyscyplinowania aplikanta nie wywiązującego się z obowiązków, aż do skreślenia z listy aplikantów włącznie. (...). Należy przy tym zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca w rozmowie z Wicedziekanem ORA w K. zapewniała, że zakres wykonywanych obowiązków dotyczących współpracy z kancelarią O. nie będzie kolidował z obowiązkami aplikanta adwokackiego. Wskazała, że do pomocy zatrudniła dwie osoby. Organ nie ocenił tych wyjaśnień." (s. 6 uzasadnienia wyroku WSA).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane przez Sąd pierwszej instancji uchybienia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) dokonane przez organy samorządu adwokackiego w tej sprawie, uzasadniały uchylenie przez WSA rozstrzygnięć tych organów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do analizy zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj.: art. 75 pkt 2 i 4 w zw. z art. 65 ustawy Prawo o adwokaturze poprzez przyjęcie, iż uczestniczka daje rękojmie prawidłowego wykonywania zawodu adwokata w sytuacji w której zajmuje się pozyskiwaniem klientów dla adwokatów, co nie jest do pogodzenia z przepisami Kodeksu Etyki Adwokackiej i z takiej działalności nie zrezygnuje po wpisaniu na listę aplikantów adwokackich, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż Sąd pierwszej instancji dokonał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni tychże przepisów ustawy Prawo o adwokaturze. Jednak ocena dokonanej wykładni przepisów prawa materialnego w tej sprawie byłaby przedwczesna, wobec uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rację miał Sąd pierwszej instancji uchylając rozstrzygnięcia organów samorządu adwokackiego w tej sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wobec stwierdzenia nieustalenia przez organy w sposób wnikliwy i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy.
Należy podkreślić, iż dopiero należycie ustalony stan faktyczny sprawy poprzez zebranie i rozpatrzenie wszystkich niezbędnych dowodów w sprawie z zastosowaniem norm wynikających z treści art. 77§ 1 k.p.a. oraz dokonanie wnikliwej oceny tych materiałów w oparciu o reguły wynikające z art. 80 k.p.a., znajdującej odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia organu, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., daje możliwość oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego w sprawie i dokonanej ich wykładni.
Mając na względzie okoliczności wskazane wyżej Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.