Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 549/18, odrzucił skargę M. K. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał na treść art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie /.../. Ponadto wskazał, że zgodnie z § 2 tego przepisu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Zgodnie zaś z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.
WSA stwierdził, że wyczerpanie środków zaskarżenia stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, czyli warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu. Obowiązek ten wynika z założenia, że Sąd nie wyręcza organów administracji wyższego stopnia i nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania.
Sąd podniósł, że skarżąca w sprawie niniejszej wniosła skargę na ww. decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego OW NFZ w Bydgoszczy, którą to decyzją organ, działając na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.o.ś.), oddalił jej odwołanie od rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 2018 r., dotyczącego konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna.
Sąd I instancji wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 154 ust. 3 u.o.ś. jest decyzją wydawaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od rozstrzygnięcia postępowania. Zgodnie zaś z art. 154 ust. 4 u.o.ś. od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast na mocy art. 154 ust. 6 powołanej ustawy Dyrektor oddziału rozpatruje ten wniosek w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie.
WSA podkreślił, że skarżąca, po otrzymaniu decyzji z dnia [...] marca 2018 r., nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz wniosła skargę do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, w przedstawionej sytuacji nie znajduje zastosowania ww. przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 8 u.o.ś., od decyzji o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie WSA, z uwagi na całościowość i odrębność regulacji postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, w której występują zarówno elementy administracyjnoprawne jak też cywilnoprawne, przepisu art. 154 ust. 8 u.o.ś. nie należy odczytywać jedynie jako powtórzenia określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a. prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale należy go uznać za przepis szczególny względem p.p.s.a., wskazujący od jakiej konkretnie decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego, tj. wyłącznie od decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym wyłączający możliwość stosowania art. 52 § 3 p.p.s.a.
Sąd podał, że skarżąca od decyzji z dnia [...] marca 2018 r. winna była wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i dopiero po uzyskaniu, w wyniku rozpatrzenia tego wniosku, decyzji wydanej w trybie art. 154 ust. 6 u.o.ś., przysługiwało jej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W świetle przedstawionych okoliczności Sąd I instancji stwierdził niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi, uznając ją za wniesioną przedwcześnie, a w konsekwencji odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej M. K. zaskarżyła w całości powyższe postanowienie oraz wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że skarżąca w przedmiotowej sprawie powinna wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i dopiero po uzyskaniu w wyniku rozpatrzenia tego wniosku, decyzji wydanej w trybie art. 154 ust. 6 u.o.ś. przysługuje skarżącej skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy skarżąca mogła, ale nie musiała składać wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na jego fakultatywny charakter, a zatem nie korzystając z ww. środka prawnego mogła wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy – co skarżąca uczyniła;
- 2. art. 154 ust. 3 u.o.ś. w zw. z art. 154 ust. 4 u.o.ś. w zw. z art. 154 ust. 8 u.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię przez Sąd i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarga do sądu administracyjnego przysługuje skarżącej wyłącznie od decyzji wskazanej w art. 154 ust. 6 u.o.ś., a więc wydanej na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a co za tym idzie, iż ww. przepisy prawa wyłączają możliwość stosowania art. 52 § 3 p.p.s.a. podczas gdy skarżąca nie musiała składać wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który ma charakter fakultatywny, a zatem nie korzystając z ww. środka zaskarżenia w oparciu o art. 52 § 3 p.p.s.a. miała uprawnienie do wniesienia skargi na decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego – co skarżąca uczyniła.
- 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie przez Sąd i bezzasadne przyjęcie, że wniesiona przez skarżącą skarga z dnia [...] kwietnia 2018 r. na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy jako przedwczesna była niedopuszczalna, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi skarżącej na podstawie postanowienia z dnia 20 listopada 2018 r., podczas gdy skarga wniesiona przez skarżącą w przedmiotowej sprawie powinna zostać przez Sąd merytorycznie rozpoznana, a co więcej uwzględniona w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.
W sprawie niniejszej skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania. Istota stawianych zarzutów w ramach tej podstawy kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – jako niedopuszczalną – skargę na decyzję Dyrektora OW NFZ, wydaną na podstawie art. 154 ust. 3 u.o.ś., w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się zatem wokół zagadnienia dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a., w sytuacji nieskorzystania przez skarżącą z przewidzianego w art. 154 ust. 4 u.o.ś. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec tak zarysowanej istoty sporu prawnego zasadniczą kwestią jest zatem ustalenie, jaki charakter ma przepis art. 154 ust. 6 u.o.ś. względem art. 52 § 3 p.p.s.a. Kwestia ta ma bowiem zasadnicze znaczenie dla ustalenia dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej i dokonania kontroli zaskarżonej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Kontroli instancyjnej poddane zostało rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę z tego powodu, że strona – przed wniesieniem skargi do Sądu – nie wyczerpała środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, zgodnie z treścią § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 154 ust. 3 u.o.ś., po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Na mocy art. 154 § 4 u.o.ś. od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Podnieść w tym miejscu należy, że norma z art. 52 § 2 p.p.s.a. zawiera określenie pojęć: "środek zaskarżenia" oraz "wyczerpanie środków zaskarżenia", o których mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., przy czym dodatkowych wskazówek interpretacyjnych dla zdefiniowania pojęcia "środek zaskarżenia" dostarcza również norma z art. 52 § 2 p.p.s.a. Przez pojęcie środek zaskarżenia należy rozumieć zażalenie, odwołanie, ponaglenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2019 r., s. 361 i nast.). Jak wynika zatem ze stanowiska doktryny, w przypadku takiego środka prawnego zwyczajnego, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to w gestii strony leży decyzja, czy strona skorzysta z tego środka prawnego, czy też wniesie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego bez uprzedniego skorzystania z tego środka.
W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidziany został więc wyjątek od obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a. Mianowicie w treści art. 52 § 3 p.p.s.a. ustawodawca wprowadził prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W świetle powyższego za niezasadne należało uznać stanowisko Sądu I instancji, który przyjął, iż skarga wniesiona z pominięciem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z powodu niewyczerpania przez stronę środków zaskarżenia. Nie można również podzielić stanowiska WSA, że przepisy ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych w przedstawionym zakresie stanowią przepisy lex specialis względem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny za nieprawidłowe uznał twierdzenie Sądu I instancji, że przepis art. 154 ust. 8 u.o.ś. (błędnie wskazany w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jako art. 156 ust. 8 u.o.ś.) jest przepisem szczególnym, wskazującym od jakiej konkretnie decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego, czyli wyłącznie od decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 154 ust. 8 u.o.ś. może być interpretowany wyłącznie w związku z art. 154 ust. 6 u.o.ś. Regulacja ta ma w swej istocie charakter informacyjny (klaryfikacyjny) i nie stanowi przepisu szczególnego w stosunku do rozwiązania przyjętego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Celem przepisu art. 154 ust. 8 u.o.ś. jest bowiem jedynie wyraźne wskazanie, iż istnieje prawo świadczeniodawcy do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy uznać, iż prawo to i tak wynikało w tym przypadku z przepisów p.p.s.a. Wykładnia historyczna tego przepisu pozwala bowiem stwierdzić, że w dacie jego wprowadzenia do systemu prawnego nie statuował on żadnego szczególnego rozwiązania procesowego względem przepisów o charakterze ogólnym, a zatem nie sposób uznać, iż nabrał on takiego charakteru na skutek nowelizacji art. 52 § 3 p.p.s.a. wprowadzającego rozwiązanie pozwalające stronie, której przysługuje prawo do zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, na wniesienie skargi na tę decyzję do WSA bez skorzystania z tego prawa.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle przedstawionych okoliczności stanu faktycznego i prawnego, wniesienia przez stronę skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego bez uprzedniego skorzystania ze złożenia do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - które to prawo przysługiwało jej na mocy art. 52 § 3 p.p.s.a. – nie można było uznać za czynność dokonaną przedwcześnie. Niezasadnym było zatem przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarga ta była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W konsekwencji przedstawionych wywodów, zaskarżone postanowienie Sądu I instancji, sąd kasacyjny uznał za wadliwe.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.