Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2004 r. sygn. akt 6 II SA 2254/03 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania oznakowania aparatów publicznych przystosowanych do użytku przez osoby niepełnosprawne – oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] nakazał T. P. Spółka Akcyjna w W. na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2001 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późń. zm.) i § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu realizacji obowiązku zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do usług powszechnych (Dz. U. Nr 237, poz. 2010) oznakowanie w terminie 60 dni aparatów publicznych przystosowanych do używania przez osoby niepełnosprawne. T. P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie o przedłużenie wyznaczonego terminu wykonania decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Prezes Urzędu Telekomunikacji i Poczty utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do zarzutów skargi T. P., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.), gdyż kontrola wykonania obowiązku oznakowania została przeprowadzona po przeszło dwóch miesiącach od dnia wejścia w życie przepisów nakładających obowiązek oznakowania aparatów publicznych przystosowanych do użytku przez osoby niepełnosprawne. Decyzja organu I instancji wydłużyła dodatkowo czas wykonania tego obowiązku o następne dwa miesiące, a zatem operator został zobowiązany do wykonania obowiązku po prawie pięciu miesiącach od dnia wejścia w życie rozporządzenia.
Dodatkowo podkreślono, że decyzja organu dotyczyła jedynie obszaru działania TP SA Oddział Utrzymania Publicznych Aparatów Samoinkasujących w O., a nie terenu całego kraju. Skarżąca zgłaszając zarzut wyznaczenia jej zbyt krótkiego terminu dla realizacji zaskarżonej decyzji nie wykazała jakiego rodzaju trudności organizacyjne lub finansowe nie pozwalały na wykonanie obowiązku w 60-dniowym terminie. Powołane w podstawie prawnej wydanej decyzji rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu realizacji obowiązku zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do usług powszechnych nakładając obowiązek oznakowania aparatów samoinkasujących nie naruszało delegacji ustawowej zawartej w art. 52 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego.
Sąd podzielił interpretację organu, że zapis zawarty w ust. 2 załącznika do w/w rozporządzenia, a dotyczący wielkości piktogramu - "wymiary znaku powinny być nie mniejsze niż 20 cm x 20 cm" odnosi się do najmniejszych rozmiarów znaku.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. P. S.A. w W. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W podstawach skargi kasacyjnej zarzuciła wyrokowi naruszenie:
- - art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 lipca 2001 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późń. zm.), polegające na błędnej wykładni przepisu;
- - art. 7 oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że akt prawny może nałożyć na przedsiębiorcę obowiązki de facto przed dniem jego upublicznienia a organ władzy publicznej może egzekwować tak nałożone obowiązki,
- - art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu realizacji obowiązku zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do usług powszechnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 237, poz. 2010) nie zostało wydane z przekroczeniem zakresu upoważnienia zawartego w art. 52 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego,
- - art. 7 k.p.a., polegające na braku uwzględnienia interesu TP SA i nałożeniu na skarżącą w krótkim terminie obowiązków wymagających znacznego zaangażowania finansowego i organizacyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- - art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) poprzez uznanie, że ustawa może, bez wyjątkowych przyczyn, wejść w życie z dniem jej ogłoszenia także w przypadku, gdy tak wchodzącą w życie ustawą nakładane są na przedsiębiorców obowiązki do wykonania w terminie wejścia ustawy w życie.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu realizacji obowiązku zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do usług powszechnych pozbawione jest – jako wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej – podstawy prawnej. Zdaniem skarżącej art. 52 Prawa telekomunikacyjnego nie zawiera delegacji umożliwiającej zobowiązanie oznakowania aparatów publicznych przystosowanych do użytku przez osoby niepełnosprawne, gdyż taki obowiązek nie mieści się w zakresie pojęciowym zakładania aparatów publicznych przystosowanych do używania przez osoby niepełnosprawne, ani też oferowania osobom niepełnosprawnym urządzeń końcowych przystosowanych do używania przez te osoby.
Dodatkowo podkreślono, że przepisy rozporządzenia ogłoszono w dniu 2 stycznia 2003 r., natomiast decyzje wydane w sprawie wskazują, iż powinny być one stosowane od dnia 1 stycznia 2003 r. Brak vacatio legis rozporządzenia, a także jego wejście w życie przed ukazaniem się Dziennika Ustaw zawierającego to rozporządzenie, spowodowały, iż strona nie miała czasu przygotować się do realizacji nałożonego obowiązku..
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i podzielając motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
I. Zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 i 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP uzasadniono w skardze kasacyjnej przekroczeniem delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego przez przyjęcie, że delegacja ustawowa obejmowała możliwość nałożenia rozporządzeniem obowiązku specjalnego oznaczania aparatów publicznych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych. Poglądu powyższego nie można podzielić. Podstawę prawną wydanego rozporządzenia stanowił art. 52 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, który upoważniał Ministra właściwego do spraw łączności do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego zakresu realizacji obowiązku, o którym mowa w ust. 1 powołanego przepisu, uwzględniając specyfikę potrzeb osób o różnych rodzajach niesprawności. Zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego operatorzy świadczący usługi powszechne zostali zobowiązani między innymi do zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do świadczonych przez siebie usług powszechnych przez zakładanie aparatów publicznych przystosowanych do używania przez osoby niepełnosprawne. Należy podkreślić, ze zakresu obowiązku wynikającego z powołanego przepisu nie można ustalić bez uwzględnienia szczególnych potrzeb użytkowników – osób niepełnosprawnych. Zakres przystosowania dla osoby słabowidzącej aparatu telefonicznego, który znajduje się w miejscu publicznym polega także na umożliwieniu tej osobie jego dostrzeżenia. Dopiero oznaczenie miejsca położenia aparatu przystosowanego dla osób słabowidzących umożliwia tym osobom realny dostęp do aparatów telefonicznych. Powołany przepis ustawy, zobowiązując do zakładania aparatów telefonicznych, wskazuje jednocześnie na szerszy obowiązek adresata normy prawnej, który polega na zapewnieniu dostępu osobom niepełnosprawnym do świadczonych usług. Ustalając zatem zakres obowiązku wynikającego z art. 52 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego nie można pominąć celu regulacji przepisu. Wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze kasacyjnej wydanie rozporządzenia nie nastąpiło z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji. Z powołanego przepisu Konstytucji między innymi wynika, że rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Właściwy organ wydając rozporządzenie zobowiązany jest zatem do takiego ustalenia treści upoważnienia ustawowego, która uwzględnia jego cel i zmierza do wykonania ustawy. Minister Infrastruktury, zobowiązując do przystosowania dla osób niepełnosprawnych (słabowidzących) aparatów telefonicznych znajdujących się w miejscach publicznych przez ich oznaczenie stosownie do wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia, wykonał upoważnienie zawarte w przepisie ustawy, którego celem było zapewnienie dostępu dla osób słabowidzących do aparatów publicznych przystosowanych do używania przez osoby niepełnosprawne.
II. Nie można podzielić zarzutu naruszenia przepisów art. 7 oraz art. 2 Konstytucji oraz art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, których naruszenie w skardze kasacyjnej uzasadniono brakiem odpowiednio długiego terminu vacatio legis. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu realizacji obowiązku zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do usług powszechnych zostało wprawdzie ogłoszone w Dzienniku Ustaw z dnia 30 grudnia 2002 r., ale należy podkreślić, że okoliczność krótkiego vacatio legis nie miała znaczenia dla obowiązków wynikających z decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wydanej w dniu [...] marca 2003 r. (decyzja ostateczna została wydana w dniu [...] kwietnia 2003 r.), w której dodatkowo wyznaczono termin 60 dni do oznakowania aparatów publicznych przystosowanych do używania przez osoby niepełnosprawne. Obowiązki wynikające z decyzji nie wiązały zatem żadnych skutków prawnych z datą wejścia w życie rozporządzenia, czy ogłoszenia aktu prawnego.
III. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 i art. 2 Konstytucji oraz załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu realizacji obowiązku zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do usług powszechnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 237, poz. 2010) przez przyjęcie, że wymiary znaku mają być nie mniejsze niż 20 cm x 20 cm. Użyty w załączniku nr 3 zwrot "powinny być nie mniejsze niż 20 cm x 20 cm" oznacza, że wymiary znaku mogą być równe lub większe. Sąd I instancji trafnie podniósł, że "powinien być" w odniesieniu do piktogramu, znaczy tyle co ma spełniać wymagania określone w dalszej części zdania. Wymiary znaku nie zostały pozostawione uznaniu adresata przepisu, gdyż wówczas przepis zawierałby zwrot "może". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie także zwrócono uwagę na cel przepisu, który przez wprowadzenie minimalnych wielkości oznaczeń zapewnia, że osoby słabowidzące będą mogły dostrzec znak.
IV. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. uzasadniono nieuwzględnieniem interesu strony skarżącej i nałożeniem na skarżącą w krótkim terminie obowiązków wymagających znacznego zaangażowania finansowego i organizacyjnego. Zdaniem strony skarżącej naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że art. 7 k.p.a. wykracza wprawdzie poza ramy samej procedury, gdyż zasada uwzględnienia interesu społecznego i indywidualnego odnosi się także do norm prawa materialnego, ale powołany przepis zawarty jest w ustawie procesowej (B. Adamiak. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2003 r. s. 71). Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – dalej P.p.s.a. (art. 3 § 1 tej ustawy). W postępowaniu przed tym sądem nie znajdują zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Uznanie, że przepis ten zawarty jest w ustawie procesowej ma zatem znaczenie dla stwierdzenia, że wojewódzki sąd administracyjny nie stosował powołanego przepisu, a przez to i nie mógł go także naruszyć. Skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a.: po pierwsze, zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, po drugie, zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma na celu umożliwienie ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania może dotyczyć przepisów stosowanych przez sąd, a zatem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut, który dotyczy naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organ administracji, by mógł zostać rozpoznany w granicach skargi kasacyjnej, winien zostać jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiedniego przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np. art. 145 § 1 ust.1 b lub c P.p.s.a.). Odnosząc się natomiast do dyrektyw interpretacyjnych dla stosowania prawa materialnego, które - jak już wyżej wskazano - zawarte są także w art. 7 k.p.a., należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie wywiedziono skutecznie naruszenia prawnie chronionego interesu strony lub interesu społecznego przy stosowaniu przepisów prawa materialnego. W szczególności obciążenia finansowe wynikające z obowiązku wykonania nałożonych obowiązków nie uzasadniają zarzutu naruszenia powołanych przepisów.
Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalić skargę kasacyjną.