Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1749/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyniku rozpoznania skargi A. S.A. z siedzibą w Z. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych.
Sąd pierwszej instancji przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy podał, że w dniu 17 lutego 2006 r. w miejscowości L. na autostradzie A-2 zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki MAN o numerze rejestracji [...] wraz z przyczepą o numerze rejestracji [...], którym był wykonywany międzynarodowy transport drogowy samochodów z Niemiec na Ukrainę. Kierowcami pojazdu była podwójna załoga. Podczas kontroli stwierdzono na okazanych wykresówkach, że kierowcy nie używali przełącznika grup czasowych tachografu. W pojeździe o podwójnej załodze wszystkie okresy spędzone w pojeździe drugiego kierowcy rejestrowane były zapisem odpoczynku. Jednocześnie stwierdzono, że okazana do kontroli półroczna karta opłaty za przejazd po drogach krajowych była wypełniona nieprawidłowo, albowiem w rubryce "ważna od" widniał wpis "30.08.2005 r.", natomiast w rubryce "ważna do" wpis "29.02.2006 r."
Na podstawie powyższych ustaleń [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nałożył na A. S.A. (nazywaną dalej również spółką), stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U Nr 204, poz. 2088, ze zm.), karę pieniężną w łącznej wysokości 2200 zł. Powyższa kwota kary wynikała, jak wyjaśnił [...] Inspektor Transportu Drogowego, z sumowania dwóch nałożonych na spółkę kar jednostkowych: kary w wysokości 1200 zł, nałożonej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 oraz ust. 4 ustawy o transporcie drogowym i lp.
11. 2 ust. 4 załącznika do powyższej ustawy za naruszenia polegające na nieprawidłowym działaniu urządzenia rejestrującego - nieprawidłowym operowaniu przełącznikiem grup czasowych (selektorem) oraz kary w wysokości 1000 zł, nałożonej na podstawie art. 92 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o transporcie drogowym i lp. 4.3 załącznika do wymienionej ustawy za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych.
Odwołanie od powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego złożyła spółka A. wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Spółka podniosła, że mimo stwierdzonego nieużywania przełącznika grup czasowych nie została w rozpoznawanym przypadku przekroczona norma czasu pracy kierowców prowadzących pojazd poddany kontroli. Odnosząc się do nałożenia kary związanej z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd, spółka wyjaśniła, że w momencie kontroli karta opłaty była ważna, albowiem kontrolę przeprowadzono w dniu 17 lutego 2006 r. Wypełnienie karty opłaty drogowej z podanym terminem ważności do dnia 29 lutego 2006 r. nie rodziło żadnego skutku prawnego, ponieważ była to oczywista pomyłka pisarska, związana z błędnym przyjęciem, że rok 2006 jest rokiem przestępnym.
Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, lp. 4.3, 11.2 ust. 4 załącznika do tej ustawy, § 4 ust. 1 i § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684) oraz art. 3, art. 13 i art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L nr 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że argumenty skarżącej spółki podniesione w odwołaniu były nietrafne i nie mogły stanowić podstawy do uwzględnienia odwołania.
W opinii organu odwoławczego, uiszczenie opłaty nie polegało tylko na wykupieniu odpowiedniej karty opłaty, ale i na jej wypełnieniu w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. Karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w nieprawidłowy sposób - niezgodnie z wymogami określonymi w § 5 ust. 1, 3, 4 i 5 cyt. rozporządzenia, nie stanowiła zatem dowodu uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 17 lutego 2006 r. w kontrolowanym pojeździe bezsprzecznie stwierdzono również, że kierowcy nie używali przełącznika grup czasowych tachografu. Prowadząc pojazd w podwójnej załodze, wszystkie okresy spędzone w pojeździe jako drugi kierowca, wadliwie rejestrowane były zapisem odpoczynku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spółka A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w części wymierzającej spółce karę w kwocie 1000 zł, nałożonej za nieprawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej. Zdaniem spółki, wpisanie omyłkowo daty "29.02.2006 r." zamiast daty "28.02.2006 r.", w sytuacji gdy w 2006 r. miesiąc luty miał 28 dni, nie można było zakwalifikować jako błędu istotnego, usprawiedliwiającego nałożenie kary. Na tej podstawie nie można było przypisać skarżącej spółce naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, jak też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny był bezsporny, albowiem strona skarżąca koniec ważności karty wyznaczyła na dzień, który nie występował w kalendarzu. W tej sytuacji, zastosowanie przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, było prawidłowe i zasadne.
W wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2006 r., którą nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 2200 zł za nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (1200 zł) oraz wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych (1000 zł)
Odnosząc się do pierwszego z wymienionych naruszeń, Sąd pierwszej instancji stwierdził, ze wysokość kary za naruszenie polegające na nieprawidłowym operowaniu przełącznikiem grup czasowych (selektorem) została ustalona przez organy orzekające w sprawie w niewłaściwej, niezgodnej z prawem wysokości, bez uwzględnienia ustawowego ograniczenia maksymalnej wysokości kary za to naruszenie. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z przepisem lp.
11. 2 ust. 4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, stanowiącym podstawę prawną nałożenia kary przez organ orzekający w sprawie, karę za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego nakłada się w szczególności za nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem) - za każdą wykresówkę 100 zł, maksymalnie 1000 zł. Ograniczenie maksymalnej wysokości kary do 1000 zł występuje również w odniesieniu do wykroczeń określonych w ust. 2 i 3 tego przepisu, w których podstawową jednostką kary jest kara w wysokości 100 zł za jedną wykresówkę. Jedynie w ust. 1 tego przepisu (lp. 11.2.1.), w którym ustalona jest wysokość kary za nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, wysokość kary za każdy dzień ustalono na 200 zł, ograniczając jej maksymalną wysokość do 2000 zł.
Sąd zwrócił uwagę na to, że ani w protokole kontroli, ani w decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie wspomniano, że kara ta została wymierzona w podstawowej jednostce 100 zł za każdą wykresówkę, nie określono ilości tych wykresówek i nie uzasadniono dlaczego wzięto pod uwagę, akurat błędnie, taką ich ilość. Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wspomniał o ograniczeniu maksymalnej wysokości kary i nie uzasadnił jej wysokości w związku z ilością skontrolowanych wykresówek, których kopie znajdowały się w aktach sprawy. Decyzja organu pierwszej instancji, w opinii Sądu, została więc skontrolowana przez organ odwoławczy w sposób formalny, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania, a więc z naruszeniem wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Odnośnie do stwierdzonego przez organy administracji publicznej naruszenia polegającego na posługiwaniu się nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych, Sąd nie przyznał racji Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego stwierdzając, że jego stanowisko było sprzeczne ze szczególnymi rygorami nakładania kar pieniężnych w przypadku naruszenia przepisów regulujących sprawy transportu drogowego. Sąd przypomniał, że kary z tego tytułu są szczególnie dotkliwe, a w procesie ich nakładania strona, o ile prawidłowo ustalono fakt naruszenia odpowiednich przepisów, ma - przy prawidłowo prowadzonym postępowaniu - ograniczone możliwości obrony swoich interesów. Taka konstrukcja postępowania w sprawach naruszenia przepisów regulujących sprawy transportu drogowego uzasadniona jest zarówno względami bardziej ogólnymi, związanymi z ochroną dóbr publicznych, takich jak bezpieczeństwo ruchu drogowego, ochrona dróg publicznych, ale i specyfiką tego postępowania, związaną między innymi z niemożnością odtworzenia faktów stwierdzonych w toku kontroli, której przeprowadzenie ustawa uregulowała w sposób szczególnie rygorystyczny.
W związku z taką sytuacją, na organach inspekcji drogowej ciążą szczególne obowiązki, związane przede wszystkim z ustaleniem stanu faktycznego w toku kontroli w sposób możliwie obiektywny, niedyskryminujący strony kontrolowanej. Decyzje tych organów nie powinny nakładać kar bez związku z ochroną wartości, o których wyżej mowa. Decyzje te powinny być zgodne z prawem, ale również i ze zdrowym rozsądkiem. Tego zaś warunku, w ocenie Sądu, decyzje obu instancji nakładające w przedstawionej sytuacji dotkliwą karę w wysokości 1000 zł za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych nie spełniały. Dla Sądu było oczywiste, że w rozpatrywanej sprawie miała miejsce oczywista omyłka strony, która nie mogła doprowadzić do skorzystania z wypełnionej półrocznej karty opłaty drogowej choćby o dzień dłużej z tej przede wszystkim przyczyny, iż takiej daty nie było w kalendarzu na rok 2006. W tej sytuacji zastosowanie przytoczonych przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów, skorzystanie z przyznanych mu instrumentów prawnych - w sposób oczywisty odnoszących się do innych sytuacji faktycznych - stanowiło, zdaniem Sądu, nadużycie uprawnień przysługujących organom inspekcji drogowej.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 16 § 1 i art. 104 k.p.a. poprzez orzeczenie poza granicami sprawy administracyjnej wyznaczanej przez karę za nieprawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej i skargę strony skarżącej, która określiła przedmiot zaskarżenia w tych tylko granicach. Naruszenie powyższe było konsekwencją wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Sąd pierwszej instancji uchylił w całości decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego pomimo, iż skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego objęta była jedynie sprawa nieprawidłowego wypełnienia karty opłaty drogowej. Poza sporem leżała natomiast sprawa wymierzenia kary za nieprawidłowe działanie tachografu (1200 zł.). W tym zakresie strona nie zaskarżyła orzeczenia organu drugiej instancji. Okoliczność ta, zdaniem skarżącego, była oczywista i wynikała zarówno z treści skargi, jak i określenia wartość przedmiotu sprawy na kwotę 1000 zł.
Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że chociaż w rozpoznawanej sprawie ujawniono w toku jednej kontroli dwa naruszenia, to okoliczność ta powodowała powstanie dwóch różnych od siebie spraw administracyjnych, które zostały następnie rozstrzygnięte jednym aktem procesowym organu pierwszej instancji. Taki sam charakter miało też postępowanie odwoławcze. Łącznie rozpoznawano dwie sprawy administracyjne w oparciu o wspólny dla nich w znacznej części materiał dowodowy (protokół z kontroli). Sąd pierwszej instancji uchylił w całości decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego wadliwie uznając, że skoro dwie sprawy były przedmiotem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, to objęcie skargą tylko jednej z nich uzasadnia rozpoznanie sprawy pozostającej poza zakresem zaskarżenia. Zdaniem skarżącego, Sąd wadliwie zrównał wniosek skargi, którym nie był - w świetle 134 § 1 p.p.s.a - związany, ze sprawą administracyjną, której granice wyznaczał jednak zakres kognicji sądu administracyjnego.
Uchylając w zaskarżonym wyroku prawomocne rozstrzygnięcie organu (niezaskarżone do sądu), dotyczące kary za nieprawidłowe działanie tachografu, doszło do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna opiera się na zarzucie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, a mianowicie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 16 § 1 i art. 104 k.p.a. Naruszenie prawa ma polegać, zdaniem skarżącego, na orzeczeniu przez Sąd pierwszej instancji, poza granicami sprawy administracyjnej. Granice te zostały wyznaczone przez skargę, w której został określony przedmiot zaskarżenia obejmujący karę za nieprawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej.
Skarga kasacyjna jest zasadna, jakkolwiek uzasadnienie zostało nieprecyzyjnie sformułowane. Problemem, od rozwiązania którego zależy rozstrzygniecie, nie jest bowiem tutaj kwestia pojęcia i granic sprawy administracyjnej, ale sprawy sądowoadministracyjnej. Wynika to z analizy przedmiotu postępowania administracyjnego, z jednej strony oraz postępowania przed sądem administracyjnym, z drugiej strony.
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego po przeprowadzeniu kontroli pojazdu należącego do A. S.A. z siedzibą w Z. wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2200 zł. Kara ta była sumę dwóch kar nałożonych za dwa odrębne naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego, a mianowicie:
- - po pierwsze, kary w wysokości 1200 zł za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego. Stanowiło to naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 13 i art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, a wysokość kary została określona zgodnie z lp.
- 11. 2 ust. 4 załącznika do wymienionej ustawy o transporcie drogowym;
- - po drugie, kary w wysokości 1000 zł za nieprawidłowo wypełnioną kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych. Stanowiło to naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z § 4 ust. 1 i § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, a wysokość kary została określona zgodnie z lp. 4.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Odwołanie strony do organu drugiej instancji dotyczyło całej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzja została utrzymana w mocy w całości przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. A. S.A. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w części wymierzającej spółce karę w kwocie 1000 zł, nałożonej za nieprawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak sformułowana skarga wyznaczyła granice sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga obejmowała wyodrębnioną część decyzji administracyjnej, dotyczącą nałożenia kary za wykonywanie przewozu z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej. Natomiast decyzja w części dotyczącej nałożenia kary za nieprawidłowo działające urządzenie rejestrujące (nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych) nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.
Wobec tego, dokonanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli zgodności z prawem nałożenia przez organ kary za stwierdzone nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego jest rozstrzygnięciem znajdującym się poza granicą sprawy sądowoadministracyjnej. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Jest to naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy, kontrolując nałożenie kary za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych. W skardze kasacyjnej nie było zarzutów dotyczących rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej części.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. Obciążenie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w sytuacji, gdy powodem uwzględnienia skargi jest okoliczność, że rozstrzygniecie Sądu pierwszej instancji wykraczało poza granice sprawy, byłoby trudne do zaakceptowania.