Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 2 sierpnia 2018 r., VI SA/Wa 871/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Ministra Sportu i Turystyki z [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania stypendium sportowego - oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Minister Sportu i Turystyki, wskazując na art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) w związku z art. 32 ust. 1a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 roku o sporcie (Dz. U. z 2017 r. poz. 1463, dalej jako u.o.s.) odmówił wszczęcia postępowania z wniosku J. C. o przyznanie stypendium sportowego.
Uzasadniając postanowienie Minister wyjaśnił, że wnioskiem z [...] stycznia 2018 r. J. C. zwrócił się o przyznanie stypendium sportowego, w związku z zajęciem przez zawodnika: trzeciego miejsca na Mistrzostwach Świata w M. w 2013 r. w konkurencji pływania na dystansie 100 m stylem dowolnym, trzeciego miejsca w Mistrzostwach Europy w E. w 2014 r. w konkurencji pływania na dystansie 50 m stylem dowolnym, trzeciego miejsca na Mistrzostwach Świata w G. w 2015 r. w konkurencji pływania na dystansie 100 m stylem grzbietowym, drugiego miejsca w Mistrzostwach Europy w F. w 2016 r. w konkurencji pływania na dystansie 50 m stylem grzbietowym. Wnioskodawca podniósł, że zgodnie z art. 32 ust. 1 u.o.s. minister właściwy do spraw kultury fizycznej może przyznać członkowi kadry narodowej okresowe stypendium sportowe za wyniki osiągnięte we współzawodnictwie międzynarodowym, jak również, zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1130), członkowi kadry narodowej, który zajął w mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy w konkurencjach olimpijskich miejsce w przedziale 1-8, przysługuje stypendium sportowe.
Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych może nastąpić tylko wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba która występuje z żądaniem wszczęcia postępowania nie może być uznana za stronę tego postępowania. Przy czym, warunek ten u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową.
Minister wskazał na treść art. 32 ust. 1 u.o.s. i stwierdził, że jedynym uprawnionym podmiotem do wniesienia wniosku o przyznanie stypendium sportowego jest właściwy polski związek sportowy. W konsekwencji, z uwagi na brak podstawy do wniesienia żądania przyznania stypendium sportowego, skarżący nie może skutecznie złożyć wniosku o przyznanie stypendium sportowego, a tym samym została spełniona przesłanka wynikająca z art. 61a § 1 K.p.a. uzasadniająca wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania.
WSA w Warszawie oddalił skargę J. C. ww. wyrokiem z 2 sierpnia 2018 r., VI SA/Wa 871/18. Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie nie mogło być wszczęte na wniosek skarżącego, zaś organ prawidłowo zastosował art. 61a § 1 K.p.a. Sąd I instancji napisał, że w art. 61 K.p.a. wskazana jest możność wszczęcia postępowania w dwojaki sposób: bądź na żądanie strony lub podmiotu występującego na prawach strony, bądź przez organ administracji - z urzędu. Jeżeli organ stwierdzi, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn (art. 61a § 1 K.p.a.), to jest zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Merytoryczne rozpatrzenie sprawy w tego rodzaju sytuacji mogłoby nastąpić wówczas, gdyby właściwy organ administracji wszczął postępowanie z urzędu albo gdyby strona złożyła stosowny wniosek o wszczęcie postępowania.
Stroną natomiast, w myśl art. 28 K.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką zatem, legitymująca dany podmiot do występowanie w charakterze strony postępowania administracyjnego jest posiadanie przez ten podmiot interesu prawnego lub obowiązku, ze względu na który podmiot ten żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Od tak pojętego interesu prawnego należy natomiast, odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego.
Bezpośredniość interesu prawnego strony oznacza jej sytuację prawną, która wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Realność interesu prawnego oznacza natomiast jego rzeczywiste istnienie w dacie stosowania danych norm prawa materialnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Brak zatem ustalenia bezpośredniego lub realnego związku między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że uzasadnione okolicznościami faktycznymi zastosowanie tej normy prawa, może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, oznacza brak interesu prawnego i statusu strony tego podmiotu w postępowaniu administracyjnym.
Sąd I instancji ocenił, że brak w przedmiotowej sprawie przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby dla skarżącego interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie przyznania stypendium sportowego. Stosownie bowiem do treści art. 32 ust. 1a u.o.s. minister właściwy do spraw kultury fizycznej przyznaje, wstrzymuje lub pozbawia stypendium sportowego z własnej inicjatywy lub na wniosek polskiego związku sportowego. Zatem podmiotami legitymowanymi do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie członkowi kadry narodowej stypendium sportowego są wyłącznie polskie związki sportowe nie zaś członek kadry narodowej.
W konsekwencji Sąd uznał, że skarżący może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie stypendium sportowego, ponieważ jako członek kadry narodowej jest podmiotem, któremu przyznawane jest stypendium sportowe (po spełnieniu wymogów określonych m.in. w ustawie o sporcie), jednakże nie mógł skutecznie złożyć wniosku inicjującego postępowanie w tym przedmiocie.
Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Warszawie wniósł J. C., domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 176 § 1 i art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 u.o.s. poprzez jego błędną interpretację na skutek nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby dla skarżącego interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie przyznania stypendium sportowego, gdy tymczasem przywołany przepis art. 32 ust. 1 u.o.s. jednoznacznie stanowi, że J. C. miał interes prawny we wszczęciu postępowania w przedmiocie przyznania stypendium sportowego - ze względu na uzyskane wyniki sportowe - oraz spełnienie pozostałych ustawowych przesłanek takich jak: posiadanie przymiotu członka kadry narodowej oraz zobowiązanie się w formie pisemnej do realizacji programu przygotowań do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych albo programu przygotowań do mistrzostw świata lub mistrzostw Europy, opracowanego przez właściwy polski związek sportowy oraz do udziału w tych zawodach - jest osobą uprawnioną do otrzymania stypendium sportowego, a w konsekwencji jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.;
- 2) art. 32 ust. 1a u.o.s. poprzez jego błędną interpretację na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, że jest to przepis materialnoprawny, ustalający krąg podmiotów mających interes prawny w wystąpieniu do Ministra Sportu i Turystyki z wnioskiem o przyznanie stypendium sportowego, gdy tymczasem jest to przepis o charakterze proceduralnym, określający sposób zainicjowania postępowania w przedmiocie m.in. przyznania stypendium sportowego, gdyż określa wyłącznie kto i w jakiej sytuacji może wszcząć tego typu postępowanie (tj. Minister Sportu i Turystyki z urzędu lub na wniosek polskiego związku sportowego), nie wyklucza natomiast z kręgu osób mających interes prawny osób uprawnionych do otrzymania stypendium sportowego, gdyż każdorazowo decyzja przyznająca takie stypendium dotyczy praw i obowiązków właśnie osoby uprawnionej, nie zaś związku sportowego, który jest jedynie podmiotem uprawnionym do złożenia stosownego wniosku niejako w imieniu i na rzecz osoby uprawnionej, i który to związek sam nie ma żadnego interesu prawnego w uzyskaniu określonego rozstrzygnięcia przez organ;
- 3) art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1a u.o.s. w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez jego niewłaściwą interpretację, a w konsekwencji również nieuzasadnione zastosowanie, w następstwie przyjęcia, że organ mógł wydać decyzję w niniejszej sprawie wyłącznie na wniosek złożony przez właściwy związek sportowy, gdy tymczasem przepis art. 61a § 1 K.p.a. odnosi się do żądania pochodzącego od osoby niebędącej stroną, zaś skarżącemu, z uwagi na charakter żądania (przyznanie stypendium sportowego za wybitne osiągnięcia sportowe), status strony postępowania bezwzględnie przysługiwał;
- 4) art. 61 ust. 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1a u.o.s. w zw. z art. 6 oraz art. 8 K.p.a., na skutek jego nieuzasadnionego niezastosowania, mimo że wniosek o przyznanie stypendium sportowego w niniejszej sprawie został złożony przez J. C., będącego bezsprzecznie stroną postępowania na gruncie art. 28 k.p.a., a także pomimo tego, że przepis art. 32 ust. 1a u.o.s. wyraźnie przewiduje możliwość przyznania stypendium przez Ministra Sportu i Turystyki również z własnej inicjatywy, a więc z urzędu, co zresztą w przeszłości miało wielokrotnie miejsce w analogicznych sytuacjach, również w innej sprawie dotyczącej przyznania stypendium sportowego na rzecz J. C., zakończonej wydaniem pozytywnej decyzji merytorycznej (decyzja Ministra Sportu i Turystyki z 10 kwietnia 2017 r.), gdy organ rozpatrywał wnioski, mimo że nie pochodziły od właściwego związku sportowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Pełnomocnik organu podkreślił, że zarzuty skargi kasacyjnej stanowią powtórzenie zarzutów zawartych w skardze i ocenił zarzuty jako bezzasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).
Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko i argumenty zaprezentowane przez Sąd I instancji. Należy przy tym zaznaczyć, że zarzuty skargi kasacyjnej stanowią rozbudowane zarzuty skargi na postanowienie Ministra Sportu i Turystyki z [...] lutego 2018 r.
Wszystkie cztery zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do jednego zagadnienia, że organ odmówił wszczęcia postępowania, pomimo wywodzenia przez skarżącego, że uzyskał wymagane wyniki sportowe oraz, że spełnia pozostałe przesłanki przyznania stypendium sportowego. I w związku z tym powinien otrzymać stypendium sportowe. NSA podziela jednak stanowisko Sądu I instancji, że skarżący kasacyjnie bezzasadnie wywodzi, że posiada legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie stypendium sportowego, dla członka kadry narodowej. W art. 31 ust. 1 u.s.o. przyznano ministrowi właściwemu do spraw kultury fizycznej uprawnienie do udzielania stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej, finansowanych ze środków budżetu państwa, ale uprawnienie to zostało dookreślone przez ustawodawcę. Otóż przepisem art. 1 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o sporcie oraz ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 1600) został dodany art. 31 ust. 1a do przepisów u.s.o.
Zgodnie z nowododanym przepisem, minister właściwy do spraw kultury fizycznej przyznaje, wstrzymuje lub pozbawia stypendium sportowego (a) z własnej inicjatywy lub (b) na wniosek polskiego związku sportowego. Zatem od dnia wejścia w życie ww. nowelizacji, a więc od dnia 29 listopada 2017 r., podmiotami legitymowanymi do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie członkowi kadry narodowej stypendium sportowego, są wyłącznie polskie związki sportowe. Przestał nim być członek kadry narodowej. Tymczasem skarżący wystąpił z wnioskiem w dniu 25 stycznia 2018 r., a więc wniosek został złożony w nowym stanie prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że Minister Sportu i Turystki mógł potraktować wniosek skarżącego jako impuls (inspirację) do przyznania stypendium sportowego, ale z własnej inicjatywy tj. z urzędu. Skarżący bowiem nie legitymuje się uprawnieniem do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie; z woli ustawodawcy nie może złożyć wniosku otwierającego postępowanie administracyjne. W obecnym stanie prawnym sportowcy nie mają jednak uprawnienia zastrzeżonego polskim związkom sportowym.
Skoro Minister Sportu i Turystki nie przyznał stypendium sportowego z własnej inicjatywy, to postąpił zgodnie z prawem, odmawiając wszczęcia postępowania.
Stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji opiera się na prawidłowym założeniu, że postępowanie dotyczące przyznania stypendium sportowego nie mogło być wszczęte na wniosek skarżącego i organ prawidłowo zastosował art. 61a § 1 K.p.a., wydając rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Należy rozróżnić wszczęcie postępowania celem przyznania stypendium sportowego na wniosek uprawnionego podmiotu (tutaj: polskiego związku sportowego) od wszczęcia postępowania celem przyznania stypendium z własnej inicjatywy ministra właściwego do spraw kultury fizycznej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).