Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 527/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej im. [...] z siedzibą w W. na uchwałę Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej im. [...] z siedzibą w W. do udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na utworzenie Banku [...] S.A.
Sąd I instancji przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy podał, że pismem z dnia 25 maja 2006 r. Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo - Kredytowa im. [...] w W. (dalej również: SKOK w W.), na podstawie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., wniosła o dopuszczenie jej, jako strony, do udziału w prowadzonym przez Komisję Nadzoru Finansowego postępowaniu z wniosku Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo - Kredytowej w S. (dalej również: Kasa Krajowa), Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych SKOK oraz Towarzystwa Ubezpieczeń SKOK Życie o wydanie zezwolenia na utworzenie Banku [...] S.A. (dalej również: BOK), a nadto wniosła o odmowne rozstrzygnięcie wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie wymienionego Banku.
W uzasadnieniu przedstawionego wniosku SKOK we W. stwierdziła, że działanie Kasy Krajowej zmierzające do utworzenia Banku [...] S.A. jest działaniem sprzecznym z celem wyrażonym w art. 34 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych (Dz. U z 1996 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.), w myśl którego "Celem działalności Kasy Krajowej jest zapewnienie stabilności finansowej kas oraz sprawowanie nadzoru nad kasami dla zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz zgodności działalności kas z przepisami ustawy" oraz art. 38 ust. 1 tejże ustawy, zgodnie z którym "Kasa Krajowa prowadzi działalność niezarobkową."
SKOK w W. zwróciła uwagę, że w dniu 24 czerwca 2005 r. na Walnym Zgromadzeniu członków Kasy Krajowej została podjęta uchwała, zgodnie z którą Spółdzielcze Kasy Oszczędnościowo - Kredytowe zostały zobowiązane do korzystania z usług BOK jako "banku pierwszego wyboru." Zobowiązanie tej treści, wpływając, zdaniem wnioskodawcy, na swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, pozostaje w sprzeczności zarówno z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i art. 6 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Powołana wyżej uchwała członków Kasy Krajowej stanowi ponadto porozumienie, które ogranicza kasom dostęp do rynku usług bankowych, a jednocześnie eliminuje z rynku banki, które będą miały oferty równorzędne lub nawet lepsze od oferty BOK. Takie porozumienie, zdaniem SKOK w W., jest niedozwolone, stanowi bowiem zakazana praktykę monopolistyczną w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.).
Odnosząc się do przesłanek uzasadniających udział wnioskodawcy, jako strony w prowadzonym przez Komisję Nadzoru Bankowego postępowaniu administracyjnym, SKOK w W. wskazała, że co prawda w przepisie art. 30 (i następnych) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.), dalej: Prawo bankowe, dotyczących utworzenia banku i postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na jego utworzenie mowa jest jedynie o "założycielach", nie wyklucza to jednak udziału SKOK w W. w tymże postępowaniu. Niewątpliwe istotne znaczenie ma tu bowiem fakt, że Kasa Krajowa jest spółdzielnią zrzeszającą poszczególne Spółdzielcze Kasy Oszczędnościowo - Kredytowe, w tym również SKOK w W., a zatem pośrednio, jako członek założyciel, SKOK w W. uczestniczy w planowanym przedsięwzięciu oraz w przedmiotowym postępowaniu. Rozstrzygnięcie, które zapadnie w wyniku tego postępowania, wpłynie bezpośrednio na sytuację prawną SKOK w W. Będzie ona bowiem, jako członek Kasy Krajowej, dzieliła wszelkie konsekwencje prawne wynikające z przyjętej decyzji, a odnoszące się do sytuacji prawnej zrzeszającej ją spółdzielni.
Komisja Nadzoru Bankowego uchwałą z dnia [...] października 2006 r., nr [...], działając na podstawie art. 123 w związku z art. 28 k.p.a., postanowiła odmówić dopuszczenia Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej im. [...] w W. do udziału w charakterze strony w prowadzonym przez Komisję Nadzoru Bankowego postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na utworzenie Banku [...] S.A.
W uzasadnieniu powyższej uchwały Komisja Nadzoru Bankowego (KNB) stwierdziła, że zgodnie z art. 21 Prawa bankowego do utworzenia banku w formie spółki akcyjnej stosuje się przepisy ustawy z 15 Września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), dalej: k.s.h., o ile przepisy ustawy - Prawo bankowe nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 301 § 1 k.s.h. spółka akcyjna powstaje w drodze jej zawiązania przez jedną lub więcej osób, które z chwilą podpisania statutu spółki stają się założycielami spółki, przy czym w myśl art. 13 Prawa bankowego założycieli banku, co do zasady, nie może być mniej niż 3. Zgodnie z art. 30a ustawy - Prawo bankowe banki w formie spółki akcyjnej mogą być utworzone po uzyskaniu zezwolenia KNB. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że zezwolenie KNB na utworzenie banku jest aktem uprzednim w stosunku do czynności związanych z zawiązaniem spółki akcyjnej - banku.
Na podstawie tego zezwolenia przyszli założyciele banku nabywają uprawnienie do jego utworzenia, czyli zawiązania spółki akcyjnej. Ponieważ, zgodnie z przepisami Kodeksu, uprawnienia i obowiązki związane z zawiązaniem spółki akcyjnej przysługują wyłącznie jej założycielom, wobec tego, zezwolenie na utworzenie banku w formie spółki akcyjnej jest adresowane wyłącznie do (przyszłych) założycieli banku. Są oni jedynymi podmiotami, które na podstawie wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego mogą skutecznie i z zamiarem uzyskania określonego rozstrzygnięcia, żądać wszczęcia i prowadzenia przez KNB postępowania w sprawie wydania zezwolenia na utworzenie banku.
W ocenie Komisji Nadzoru Bankowego, przepisy regulujące wydawanie przez ten organ zezwoleń na utworzenie banku w żaden sposób - ani bezpośrednio, ani nawet pośrednio - nie wskazują na inne niż założyciele podmioty (w tym podmioty powiązane z założycielami różnego rodzaju stosunkami prawnymi jako ich dłużnicy lub wierzyciele czy udziałowcy, członkowie lub akcjonariusze), jako na osoby, których praw lub obowiązków mogłoby dotyczyć postępowanie w sprawie wydania takiego zezwolenia, lub które ze względu na swój interes prawny lub obowiązek mogłyby żądać jakichkolwiek czynności Komisji Nadzoru Bankowego w tego typu postępowaniach. Brak jest też innych przepisów prawa administracyjnego materialnego, z których można by wywodzić istnienie po stronie SKOK w W. interesu prawnego lub obowiązku upoważniającego do uznania tego podmiotu za stronę w toczącym się postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na utworzenie BOK.
Takiego interesu prawnego lub obowiązku nie można w szczególności wywodzić z łączącego SKOK w W. i jednego z założycieli (Kasa Krajowa) stosunku spółdzielczego oraz będących pochodnymi stosunku członkostwa innych stosunków prawnych, w tym dotyczących przyjętych na siebie przez członków Kasy Krajowej określonych zobowiązań związanych z przyszłą działalnością Banku. W obowiązującym stanie prawnym, jak również w występującym w przedmiotowej sprawie stanie faktycznym, ani jakiekolwiek czynności podejmowane przez KNB w toku prowadzonego postępowania, ani też sama decyzja w sprawie zezwolenia na utworzenie BOK w żaden sposób nie dotyczą praw i obowiązków członków Kasy Krajowej. Decyzja KNB nie kształtuje ich praw i obowiązków, na podstawie tej decyzji nie nabywają oni jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków, ani też posiadane przez nich uprawnienia nie doznają jakiegokolwiek uszczuplenia. Dopiero realizacja przez założycieli uprawnień przyznanych im (i tylko im) w przypadku udzielenia przez KNB zezwolenia na utworzenie Banku będzie mogła mieć wpływ na uprawnienia i obowiązki członków Kasy Krajowej.
Te ewentualne uprawnienia i obowiązki mają jednak swe źródło nie w decyzji KNB, lecz w łączącym Kasę Krajową i jej członków stosunku prawnym członkostwa w spółdzielni i podejmowanych w ramach tego stosunku prawnego uchwałach walnego zgromadzenia członków Kasy nakładających na nich określone zobowiązania lub przyznających określone uprawnienia. Jedynie w ramach tego stosunku prawnego, na zasadach przewidzianych w Prawie spółdzielczym, a nie w toku postępowania przed KNB w sprawie zezwolenia na utworzenie banku, mogą być zgłaszane zastrzeżenia SKOK we W. podnoszone we wniosku do KNB. Decyzja Komisji Nadzoru Bankowego i prowadzone przez nią postępowanie nie ma bezpośredniego wpływu na uprawnienia i obowiązki członków Kasy Krajowej i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia występowania po stronie SKOK we W., jak również i pozostałych członków Kasy interesu prawnego w tym postępowaniu, a w konsekwencji uznania wymienionych podmiotów za strony tego postępowania.
Nie kwestionując istnienia zainteresowania SKOK w W. określonym rozstrzygnięciem w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie BOK, Komisja Nadzoru Finansowego przyjęła, że zainteresowanie to nie znajduje zatem podstaw w przepisach prawa materialnego i ma charakter jedynie interesu faktycznego.
Odnosząc się do formy rozstrzygnięcia odmawiającego dopuszczenia wnioskodawcy do prowadzonego postępowania, KNF wyjaśniła, że wydana uchwała (postanowienie) w swej istocie nie stanowi aktu administracyjnego stwierdzającego, że SKOK w W. nie jest stroną postępowania z wniosku wymienionych na wstępie założycieli Banku Oszczędnościowo - Kredytowego S.A. Postanowienie to jest aktem administracyjnym odpowiadającym na zgłoszone przez wnioskodawcę żądanie uznania go za stronę postępowania administracyjnego. W postanowieniu tym KNB stwierdza jedynie, że wniosek SKOK w W. nie może zostać uwzględniony ze względu na obiektywnie istniejący stan nieposiadania przez ten podmiot przymiotu strony w postępowaniu. Przyjęcie, że rozstrzygnięcie odmawiające dopuszczenia określonego podmiotu do postępowania jako strony przyjmuje formę postanowienia wydanego na podstawie art. 123 k.p.a., wynika, zdaniem organu, z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w szczególności swoje potwierdzenia znajduje w stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w wyroku z dnia 20 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2645/01.
Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo - Kredytowa im. Stefana Kardynała Wyszyńskiego w W. pismem z dnia 21 listopada 2006 r., w oparciu o art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wezwała Komisję Nadzoru Bankowego do usunięcia naruszenia prawa powstałego na skutek wydania postanowienia z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu wezwania SKOK w W. podniosła, że przyjęte przez Komisję Nadzoru Bankowego rozumienie interesu prawnego jest jedynie jedną z możliwych interpretacji art. 28 k.p.a. prezentowanych w doktrynie i orzecznictwie. Przyjęte przez Komisję Nadzoru Bankowego materialnoprawne rozumienie interesu prawnego uniemożliwia SKOK w W. ochronę swoich praw w sytuacji, gdy co prawda przepis prawa materialnego w sposób wyraźny nie przyznaje wnioskodawcy statusu strony, ale decyzja organu administracji publicznej wpłynie na sferę jego praw i obowiązków.
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Komisja Nadzoru Bankowego stwierdziła, że ponowna analiza całokształtu sprawy, w tym także argumentów przytoczonych w wymienionym wyżej wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, nie daje podstaw do uwzględnienia tego wezwania i uchylenia lub zmiany rozstrzygnięcia przyjętego przez KNB w postanowieniu z dnia [...] października 2006 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie SKOK w W. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą ustaleniem, iż skarżąca z powodu braku interesu prawnego w rozumieniu tegoż artykułu, nie jest stroną toczącego się przed Komisją Nadzoru Bankowego postępowania administracyjnego.
Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że w jego ocenie, interes SKOK w W. w rozpatrywanej sprawie ma nie tylko charakter wyłącznie faktyczny, ale i pośredni. W istniejącym stanie prawnym wyklucza to bezwzględnie możliwość uznania interesu skarżącej jako interesu prawnego. Powyższe stanowisko zostało podjęte, jak wyjaśnił Sąd, na gruncie prawnomaterialnego rozumienia interesu prawnego, zdecydowanie przeważającego w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Przesłanki przyjęcia takiego rozumienia interesu prawnego, jego treść oraz zasady i warunki jego stosowania zostały, w ocenie Sądu, w obszerny, wystarczający sposób przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Komisji Nadzoru Bankowego oraz odpowiedzi na skargę i nie było potrzeby ich powtarzania. W tym zakresie Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację przedstawione w rozpatrywanej sprawie przez organ orzekający. Oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd nie stwierdził również żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo - Kredytowa im. [...] w W. zaskarżyła w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą ustaleniem, że skarżąca, z powodu braku interesu prawnego w rozumieniu tegoż artykułu, nie jest stroną toczącego się przed Komisją Nadzoru Bankowego postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na utworzenie Banku [...] S.A. Uzasadniając powołany zarzut, wnoszący skargę kasacyjną jeszcze raz przytoczył argumentację powoływaną przez wnioskodawcę zarówno w uzasadnieniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jak i w uzasadnieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu.
W szczególności należy podkreślić, że stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z przytoczonych wyżej podstawowych zasad odnoszących się do skargi kasacyjnej wynika, że skarga kasacyjna jest szczególnym i sformalizowanym środkiem prawnym (środkiem zaskarżenia), który musi spełniać określone przez ustawę wymogi formalne - art. 175-176 p.p.s.a.
Powołany wyżej przepis art. 176 p.p.s.a. określa tzw. wymagania materialne (konstrukcyjne) skargi kasacyjnej. Stosownie do treści tegoż przepisu prawa skarga kasacyjna winna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W tym miejscu należy podkreślić, że w literaturze oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został zaakceptowany pogląd, wykształcony na gruncie stosowania przepisów postępowania cywilnego, iż braki skargi kasacyjnej dotyczące wymagań materialnych nie podlegają sanacji, a co za tym idzie powodują, że skarga kasacyjna jest niedopuszczalna (vide B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjny i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 467, postanowienie NSA z dnia 16 marca 2004 r., FSK 209/04, OSP 6/2004, poz.73, wyrok NSA z dnia 20 W.a 2005 r., I OSK 794/05 Lex Polonica).
Wśród wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej ustawodawca wymienia przytoczenie podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem. Powołany na wstępie przepis art. 174 p.p.s.a. wskazuje jedynie na jakich podstawach powinna opierać się skarga kasacyjna ale sam w żaden sposób nie może być podstawą skargi kasacyjnej. Oznacza to, że powołanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną wyłącznie normy art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. powoduje, iż jedna z przesłanek materialnych skargi kasacyjnej nie została spełniona. Jednocześnie należy podkreślić, że przytoczenie w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem bez powoływania się przez podmiot składający skargę kasacyjną na treść art. 174 p.p.s.a nie stanowi uchybienia warunkom skargi kasacyjnej, o których była wyżej mowa.
Skarga kasacyjna złożona w rozpatrywanej sprawie nie spełnia wszystkich wymagań, o których mowa w powołanym wyżej przepisie art. 176 p.p.s.a. Z treści złożonej skargi kasacyjnej wynika, że nie zawiera ona podstaw kasacyjnych ani ich uzasadnienia. Odwołując się do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., przypomnieć należy, iż przedmiotem skargi kasacyjnej może być tylko orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie akt lub czynność organu administracji publicznej. Zarzuty kasacyjne winny więc odnosić się do orzeczenia zaskarżonego skargą kasacyjną, a nie do postępowania administracyjnego, które było przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd I instancji.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że wskazując podstawy kasacyjne należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który w ocenie podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną został naruszony przez Sąd I instancji. W przypadku powoływania się przez stronę składającą skargę kasacyjną na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy nie tylko wskazać konkretny przepis postępowania sądowoadministracyjnego, którego naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji ale nadto należy wykazać, że naruszenie tej normy prawnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Treść złożonej skargi kasacyjnej wskazuje, iż strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię normy art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca polemizując z wykładnią art. 28 k.p.a. dokonaną przez organy administracji publicznej i zaakceptowaną przez Sąd I instancji, przedstawia odmienny sposób oceny przesłanek opisanych w powołanym przepisie prawa. W skardze kasacyjnej brak jest określenia innych podstaw kasacyjnych poza wyżej wskazanymi. Oznacza to, że takie określenie podstaw skargi kasacyjnej bez wskazania konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym miałby uchybić Sąd I instancji przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały, stanowi naruszenie jednej z podstawowych przesłanek materialnych skargi kasacyjnej i czyni ją niedopuszczalną.
Z treści art. 180 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli podlegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Natomiast z treści art. 178 p.p.s.a. wynika, iż wojewódzki sąd administracyjny odrzuci skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną. Skoro jak to wyżej wykazano, wniesiona skarga kasacyjna jest niedopuszczalna (z przyczyn wyżej podanych), należało rozstrzygnąć o jej odrzuceniu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 178 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.