Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 337/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów.
Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:
Starosta K. decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] udzielił zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów S. M. i J. M., prowadzących działalność pod nazwą P. P.-U.-H. "E." S.C., zwanych dalej "wspólnikami".
Na skutek złożonego przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wniosku o cofnięcie zezwolenia Starosta K. wszczął postępowanie z urzędu, a następnie decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2006 r. postępowanie to umorzył, gdyż według ustaleń tego organu działalność wspólników była prowadzona zgodnie z udzielonym zezwoleniem.
Po powzięciu informacji o treści powyższej decyzji A. P. i J. P., zwani dalej "wnioskodawcami", złożyli wniosek o wznowienie postępowania zarzucając, iż działalność wspólników stanowi zagrożenie ich zdrowia i życia oraz stwarza utrudnienie w prowadzeniu przez A. P. działalności gospodarczej. Według wnioskodawców przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., a skoro bez własnej winy nie brali udziału w tym postępowaniu, wniosek o wznowienie postępowania znajduje uzasadnienie w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Decyzją Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] odmówiono wznowienia wnioskowanego postępowania, a to z uwagi na brak po stronie wnioskodawców przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a.
W wyniku odwołania wnioskodawców Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jak ustaliło SKO postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia organ I instancji wszczął i prowadził na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania odpadów, lub prowadzący działalność w zakresie transportu odpadów, narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń.
Natomiast w myśl przepisu art. 30 ust. 2 ustawy, jeżeli posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie w drodze decyzji bez odszkodowania. Natomiast stosownie do art. 30 ust. 6 cytowanej ustawy postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 2, wszczyna się z urzędu. Według SKO decyzja odmawiająca wnioskodawcom przymiotu strony zapadła bez wyjaśnienia kwestii, czy skarżącym przysługuje prawo bycia stroną spornego postępowania, wywiedzione na podstawie przepisów o ochronie własności. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 36/07 oddalono skargę wspólników na powyższą decyzję uznając, że bez wyjaśnienia kwestii przysługiwania wnioskodawcom przymiotu strony decyzja omawiająca wznowienia postępowania była przedwczesna.
Decyzją Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] ponownie odmówiono wznowienia omawianego postępowania, uznając brak po stronie wnioskodawców przymiotu strony. Jednocześnie wskazano na równoległe postępowanie w sprawie przedłożonego przez wspólników przeglądu ekologicznego, które odnosi się kompleksowo do oddziaływania zakładu na pobliskie tereny. W tym postępowaniu wnioskodawcy występują w charakterze strony postępowania. I tak, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 231 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), zobowiązano wspólników m.in. do prowadzenia działalności zakładu w porze dziennej oraz dotrzymywania dopuszczalnych wartości poziomu hałasu w środowisku.
W następstwie odwołania wnioskodawców Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii braku po stronie wnioskodawców przymiotu strony w umorzonym postępowaniu w przedmiocie cofnięcia wspólnikom zezwolenia. Wprawdzie, jak podkreśliło SKO, w świetle orzecznictwa wykształconego na gruncie przepisów o ochronie środowiska stronami postępowania w sprawach dotyczących negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko mogą być również podmioty dysponujące prawem własności lub użytkowania wieczystego sąsiedniej nieruchomości w sytuacji, gdy oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczało poza granice nieruchomości, na której działalność jest prowadzona, tym niemniej taka sytuacja nie zaszła w okolicznościach faktycznych sprawy, na co wskazują ustalenia wspomnianego wyżej przeglądu ekologicznego.
Nie mając przymiotu strony wnioskodawcy nie mogli tym samym skutecznie wnosić o wznowienie postępowania, gdyż w świetle art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony.
W wyniku skargi wnioskodawców Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 337/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Według Sądu I instancji powołana ustawa o odpadach, na podstawie której toczyło się postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia, zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nie reguluje w sposób samodzielny kwestii legitymacji do wzięcia w charakterze strony udziału w takim postępowaniu po stronie innych osób niż posiadacz zezwolenia. Dlatego kwestię tę powinien zbadać organ, mając na uwadze treść art. 28 k.p.a..
Skarżący wnioskodawcy, jak wskazał Sąd I instancji, istnienie interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie cofnięcia wspólnikom zezwolenia uzasadniali prowadzeniem spornej działalności na nieruchomości leżącej po sąsiedzku z nieruchomością stanowiącą własność wnioskodawców i jej negatywnym wpływem na ich zdrowie oraz możliwość prowadzenia działalności zarobkowej.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, skarżąc go w całości i wnosząc o uchylenie, pełnomocnik procesowy wspólników zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 26, 28 i 30 ustawy o odpadach, polegające na przyjęciu, iż przepisy regulujące procedurę uzyskania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów oraz zbierania odpadów i prowadzenia działalności w zakresie transportu odpadów, a także w postępowaniu o cofnięcie owych zezwoleń, dają podstawę materialno-prawną do udziału w takim postępowaniu administracyjnym innym osobom poza wnioskodawcą – przedsiębiorcą, dając tym osobom legitymacje strony;
- 2. przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., tj. art. 28 k.p.a., nadając legitymację strony postępowania osobie nie posiadającej interesu prawnego, a jedynie faktyczny.
Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pomimo braku przepisu prawa, zaskarżony wyrok usankcjonował istnienie podstawy materialno-prawnej do udziału w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym m.in. w oparciu o przepis art. 26 ustawy o odpadach, osób innych niż przedsiębiorca- wnioskodawca. Natomiast interes prawny, dający przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, według poglądów prezentowanych w piśmiennictwie oraz orzecznictwie musi wynikać z konkretnej normy prawnej, której brak, zarówno w ustawie o odpadach, jak i w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). W szczególności skarga kasacyjna powołuje się na wyrok NSA z 14 listopada 2001 r., II S.A. 1230/01, wyrok NSA z 5 stycznia 2001 r., II S.A./Ka 564/99 oraz uchwałę NSA [7] z 11 października 1999 r., OPS 11/99. Takowej normy zaś brak w powoływanych wyżej przepisach, podobnie jak w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996 r. (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), które również interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu o wydanie zezwolenia, m.in. na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przyznają jedynie przedsiębiorcy - wnioskodawcy.
Podzielając pogląd, iż interes prawny, statuujący posiadanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, musi wynikać z konkretnej normy prawnej, której w odniesieniu do niniejszej sprawy brak jest w przywołanych wyżej przepisach, w skardze wskazano przepisy wskazujące na taki interes na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902 ze zm.), jakim jest przepis art. 76, oraz na gruncie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493), jakim jest art. 24.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioskodawcy wnieśli o jej oddalenie. Podnieśli, iż w świetle uchwały Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r., dotyczącej planu gospodarki odpadami dla Gminy i Miasta C., na terenie Gminy C. brak jest możliwości zlokalizowania składowania odpadów. Obszar gminy podlega bowiem szczególnym zasadom ochrony środowiska, ponieważ funkcjonuje jako "Park C.-K.". Ponadto Gmina i Miasto C. posiadają "Program ochrony środowiska na lata 2004-2011" opracowany na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska. W myśl tych uchwał zbieranie i transport odpadów komunalnych z terenu Gminy C. w oparciu o umowę i decyzję Starosty Powiatu K. wykonują wspólnicy, a wywożone muszą być na Składowisko Odpadów Komunalnych w m. P. gm. S. województwo ś. Wspólnicy nie mieli więc prawa zorganizowania składowiska odpadów komunalnych na nieruchomości współwłasności G. i S. M. Wnioskodawcy wskazali na podjęcie przez Starostę Powiatu K. decyzji z dnia [...] października 2007 r., nr [...], wzywającą wspólników do natychmiastowego zaniechania naruszania warunków decyzji Starosty K. z [...] października 2004 r. nr [...], oraz do zaprzestania poddawania odpadów o kodzie 20.03.01 segregowaniu ręcznemu lub mechanicznemu, które zmieniają charakter fizyczny czy chemiczny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast w myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenie ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W świetle powyższych przepisów, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd I instancji i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd – w odniesieniu do przepisów procesowych. Z omawianych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Każde postępowanie administracyjne powinno się toczyć z udziałem strony lub stron, w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Na organ administracji publicznej, stosownie do przepisu art. 61 § 4 k.p.a., nałożony został obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania, z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, wszystkich osób będących stronami w sprawie.
Jak to niewadliwie ustalił Sąd I instancji ustawa o odpadach nie reguluje w sposób samodzielny kwestii legitymacji do wzięcia udziału w charakterze strony w omawianym postępowaniu innych osób niż posiadacz zezwolenia. Innymi słowy, wspomniana ustawa nie przesądza kwestii czy i kto, poza przedsiębiorcą, wobec którego toczy się postępowanie o cofnięcie zezwolenia, stosownie do przepisu art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach, może być stroną takiego postępowania. W tym miejscu można dodać, iż w ustawie o odpadach brak jest analogicznej regulacji jaka funkcjonuje na gruncie przepisu art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). I tak, w myśl tego przepisu stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
Toteż, w braku analogicznej regulacji w ustawie o odpadach, Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania, wskazując organowi administracji publicznej na prowadzenie dalszego postępowania zmierzającego do ustalenia czy i kto, poza przedsiębiorcą, jest stroną postępowania w sprawie o cofnięcie zezwolenia, toczącego się na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach. W szczególności, co wymaga podkreślenia, Sąd I instancji nie przesądził, że przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje wnioskodawcom, gdyż tę okoliczność miał dopiero zbadać organ administracji publicznej. Reasumując, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania jest niezasadny.
Przechodząc do rozpoznania podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 26, 28 i 30 ustawy o odpadach, gdzie autor skargi kasacyjnej przypisuje to naruszenie Sądowi I w związku z przyjęciem stanowiska, iż wspomniane przepisy dają podstawę materialno-prawną do udziału w postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia innym osobom poza wnioskodawcą – przedsiębiorcą uznać należało również i ten zarzut za niezasadny. W pierwszej kolejności skarga kasacyjna nie precyzuje, który z ustępów i punktów powołanych wyżej artykułów został naruszony przez Sąd I instancji. Ponadto zaś, przepisy art. 26 i 28 ustawy o odpadach, w ogóle nie dotyczą kwestii postępowania o cofnięcie zezwolenia. Z tych względów Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów art. 26 i 28 powołanej ustawy.
Natomiast, co się tyczy art. 30 ustawy o odpadach, to z treści tego przepisu wynika tylko tyle, że posiadacz zezwolenia jest stroną postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. Natomiast, jak to już wyżej wskazano przy omawianiu zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, przepis art. 30, podobnie zresztą jak i żaden inny przepis ustawy o odpadach, nie reguluje w ogóle kwestii, czy i kto, poza posiadaczem zezwolenia, jest stroną wspomnianego postępowania. Czy w tej mierze mogą wchodzić w grę inne, poza ustawą o odpadach, przepisy prawa, to już stanowić będzie przedmiot ustaleń organu administracji publicznej, w myśl zaleceń Sądu I instancji. Wydanie przez Sąd I instancji takiego zalecenia organowi administracji publicznej nie narusza zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a.
S. Gronowski E. Kierejczyk J. Bała