Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 28 października 2015 r., sygn. akt I SA/Bk 504/15 uwzględnił skargę J. M. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia (..) marca 2015 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w ten sposób, że uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z (...) grudnia 2014 r. oraz orzekł o kosztach postępowania należnych J. M. od organu.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W 2010 r. J. M. rozpoczął realizację zobowiązania środowiskowego, otrzymując pomoc na lata:
- 1) 2010 r. - decyzją z (...) grudnia 2010 r. w wysokości 16.135,10 zł (wariant 2.2 - 19,08 ha, wariant 2.4 - 0,13 ha, wariant 3.1 - 0,13 ha) zgodnie ze złożonym wnioskiem. Płatność została wypłacona stronie w dniu (...) stycznia 2011 r.;
- 2) 2011r. – decyzją z (...) lutego 2012 r. na kwotę 16.058,10 zł, (wariant 2.2 - 18,96 ha, wariant 2.4 - 0,13 ha, wariant 2.6 - 0,12 ha) zgodnie ze złożonym wnioskiem kontynuacyjnym. Płatność została wypłacona w dniu (...) marca 2012 r.;
- 3) 2012 r. – decyzją z (...) marca 2013 r. (wariant 2.1 - 18,96 ha, wariant 2.3 - 0,13 ha, wariant 2.5 - 0,12 ha, wariant 3.1.2. - 0,13 ha) na kwotę 15 233,20 zł., która została wypłacona skarżącemu w dniu (...) kwietnia 2013 r.
W dniu (...) maja 2013. r. skarżący złożył wniosek kontynuacyjny na 2013 rok, w którym zadeklarował pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 — uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 18,96 ha, wariant 2.3 - trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 0,13 ha, wariant 2.5 - uprawy warzywne (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 0,12 ha, oraz pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni 0,13 ha.
W dniach (...) października - (...) listopada 2013 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola w zakresie działania przedmiotowego Programu rolnośrodowiskowego (kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie wzajemnej zgodności). Podczas kontroli stwierdzono, że skarżący nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ swoim działaniem doprowadził do zniszczenia trwałych użytków zielonych na powierzchni 0,13 ha (wyoranie działki rolnej M).
W tym stanie rzeczy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., decyzją z (...) marca 2014 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi na 2013 rok na kwotę (...) zł, w tym: przyznał płatność za realizację wariantu 2.1 na powierzchni - 18,96 ha, wariantu 2.5 - na powierzchni 0,12 ha. Natomiast odmówił przyznania płatności do wariantu 2.3 i wariantu 3.1.2, oraz zastosował 20 % zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, z późn. zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Przyznane środki finansowe zostały przekazane w dniu(...) kwietnia 2014 r., na rachunek bankowy wskazany przez stronę.
Po rozpoznaniu odwołania J. M. od powyższej decyzji, Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., decyzją z (...) czerwca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W efekcie wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych na mocy wyżej wymienionych decyzji z (...) marca 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej oraz decyzji z (...) lutego 2012 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał w dniu (...) grudnia 2014 r. decyzję ustalającą J. M. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości (...) zł. (za 2011 i 2012 r.).
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634, z późn. zm., dalej: ustawa o ARiMR) w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, dalej: ustawa o wspieraniu gospodarstw), § 38 ust. 1, § 39 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz.
UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011, z późn. zm.), art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu gospodarstw, art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65), art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 r. z późn. zm).
Odwołanie J. M. od powyższej decyzji nie zostało uwzględnione przez Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. który decyzją z 6 marca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że J. M. składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 zobowiązał się do realizacji podjętych zobowiązań we wniosku z dnia (...) maja 2010 r. przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od 15 marca 2010 r. do 14 marca 2015 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji z (...) grudnia 2010 r. i wynika z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262) Tymczasem, w toku kontroli ustalono, że skarżący w roku 2013 nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ swoim działaniem doprowadził do zniszczenia trwałych użytków zielonych na powierzchni 0,13 ha - wyoranie działki rolnej M położonej na działce ewidencyjnej nr 58 (obręb S., gmina J., powiat s., woj. p.), za którą otrzymał płatność rolnośrodowiskową w roku 2011 i 2012 w ramach pakietu 2, wariant 2.4/wariant 2.3 i pakietu 3, wariant 3.1.2 (powierzchnia 0,13 ha).
Według organu, niezachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, zgodnie z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego skutkowało w danym roku zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej o 20 % (...).
Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR podkreślił, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy.
Organ zwrócił uwagę, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2. lit. a) ustawy o ARiMR, przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych i nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny z powodu, której nastąpiła taka wypłata. Zatem przepis ten obejmuje swoim zakresem pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy Wnioskodawcy, uznanych następnie za pobrane nienależnie z powodu niedotrzymania warunków 5-letniego okresu zobowiązania, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Dyrektor nie podzielił zarzutów odwołującego się i stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za 2011 i 2012 rok.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (WSA), opisanym wyżej wyrokiem z 28 października 2015 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uwzględnił skargę J. M. na powyższą decyzję. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadny jest zarzut naruszenia § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w myśl którego - jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.
Sąd wskazał, iż podtrzymuje pogląd prezentowany w orzecznictwie, że w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ustawodawca przewidział sankcję administracyjną skutkującą nałożeniem w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej ujemnych (niekorzystne) skutków dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych a zatem nie jest możliwa rozszerzająca wykładnia tego przepisu. Tymczasem taką właśnie rozszerzającą wykładnię wzmiankowanego przepisu przeprowadził organ, stosując omawianą sankcję i zmniejszając płatności nie tylko w roku, w którym stwierdzone zostało uchybienie w postaci niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo, tworzącego ostoje dzikiej przyrody, ale również i w latach poprzedzających stwierdzenie ww. nieprawidłowości.
Według WSA, nie jest wystarczającym usprawiedliwieniem wykładni dokonanej przez organ treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia UE nr 65/2011, który to przepis przewiduje w akapicie drugim, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazanej regulacji nie można bowiem interpretować w oderwaniu od art. 18 ust. 2 cytowanego aktu, gdzie prawodawca unijny wskazał, że "Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków".
Dalej WSA stwierdził, że w myśl art. 18 ust. 3 tego rozporządzenia, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy.
Według Sądu, odczytując łącznie, zwłaszcza oba pierwsze ustępy art. 18 rozporządzenia UE nr 65/2011, należy dojść do wniosku, że państwa członkowskie mają możliwość odzyskania udzielonego rolnikowi wsparcia i uprawnione są niewątpliwie do stanowienia przepisów krajowych regulujących szczegółowo tę kwestię. Wyrazem implementacji m.in. tego przepisu aktu unijnego stały się właśnie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w których - co należy podkreślić - argumentuje dalej Sąd I instancji - odrębnie uregulowano konsekwencje zmniejszenia przez rolnika powierzchni obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (§ 39 ust. 2 pkt 2), a odrębnie sankcję za niezachowanie trwałych użytków zielonych w danym roku, w którym stwierdzono takie uchybienie (§ 38 ust. 6). Niewątpliwie zatem rolnik, który zmniejszył obszar, na jakim powinien realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co do zasady ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze.
Stwierdzone w danym roku niezachowanie trwałych użytków zielonych nie może prowadzić natomiast do nałożenia sankcji z tego tytułu za lata wcześniejsze. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy WSA podniósł, że ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2012 mogło odbyć się zatem jedynie w oparciu o regulacje zawarte w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W związku tym, że uchybienia w zakresie zachowania trwałych użytków zielonych stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w 2013 r., organy nie były uprawnione do zastosowania sankcji z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Tym samym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną dotyczącą charakteru sankcji, o której mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i możliwości jej zastosowania jedynie w roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego. Uzasadniając natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania w wysokości 499,38 zł WSA stwierdził, że podstawę ich zasądzenia stanowi art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., a uwzględniono w nich poniesiony przez stronę wpis sądowy oraz koszty dojazdu na rozprawę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., zarzucając naruszenie:
- I. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) mianowicie:
- 1) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 351 ze zm.) polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności działalności administracji publicznej w sprawie i uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy organy prawidłowo zastosowały prawo materialne, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego, co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i przyjętych ustaleń, że skarżący nie zachował trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie rolnym i w planie działalności rolnośrodowiskowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem, gdyby Sąd właściwie ocenił zastosowanie przez organ wskazanych przepisów prawa materialnego oraz właściwie zastosował przepisy p.p.s.a. zapaść powinno odmienne rozstrzygnięcie, gdyż Sąd powinien zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargę;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku sprzecznie z wymaganiami określonymi w tym przepisie w szczególności, w zakresie:
- a) rozstrzygnięcia o uchyleniu poprzedzającej decyzję zaskarżoną, decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia (...) grudnia 2014 r.,
- b) rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego i ograniczenie się jedynie do podania podstawy prawnej obu rozstrzygnięć, z pominięciem informacji o ich przesłankach, a tym samym pozbawienie strony możliwości ich weryfikacji i uniemożliwienie ich kontroli instancyjnej;
- II. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.
- 1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 38 ust. 6 ww. rozporządzenia z 13 marca 2013 r. (rozporządzenia rolnośrodowiskowego) poprzez nieprawidłową ocenę zastosowania prawa materialnego przez organ, będącą wynikiem dokonania przez Sąd błędnej oceny, co do naruszenia wskazanego przepisu, a sprowadzającą się do uznania, że organ dokonał rozszerzającej wykładni tego przepisu stosując przewidzianą w nim sankcję i zmniejszając płatność nie tylko w roku, w którym stwierdzone zostało uchybienie w postaci niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, ale również i w latach poprzedzających stwierdzenie ww. nieprawidłowości;
- 2) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L Nr 25 z dnia 28 stycznia 2011 r., str.
- 8) – dalej, jako "rozporządzenie nr 65/2011", poprzez wadliwą ocenę jego interpretacji i zastosowania przez organ, a przejawiającą się uznaniem, że stwierdzenie w danym roku niezachowania trwałych użytków zielonych nie może prowadzić, na podstawie tego przepisu, do nałożenia sankcji i zmniejszenia płatności za lata wcześniejsze.
Wskazując na powyższe, skarżący organ wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi,
- 2) zasądzenie od skarżącego na rzecz Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik J. M. - jego żona E. M. – wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W sprawie zastosowanie znajdzie rozporządzenie z 13 marca 2013 r., a więc również § 38 ust. 6 i 7 tegoż rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Jak bowiem wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy wniosek o płatność na rok 2013 J. M. złożył w dniu (...) maja 2013 r., a więc w czasie obowiązywania rozporządzenia z 13 marca 2013 r. Powołany przepis § 38 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. stanowi, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Według § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., wskazanego w § 38 ust. 6 rozporządzenia, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 /.../ zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.
W świetle obu powołanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Wbrew poglądowi skarżącego organu, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, słusznie uznając, że organy nie były uprawnione do zastosowania wobec J. M. sankcji wynikającej z tego uregulowania i ustalenia nienależnie pobranej płatności za rok 2011 i 2012 z tytułu zmniejszenia płatności za te lata z uwagi na stwierdzone w 2013 r. zniszczenie trwałego użytku zielonego. Wykładnia § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest zbieżna z wykładnią tego przepisu dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w wyrokach z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 385/15; z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1346/15; z 11 maja 2017r., sygn.. akt II GSK 2457/15; z 25 sierpnia 2017r., sygn. akt II GSK 480/17 (wszystkie opublikowane w bazie CBOiS), a Sąd w składzie obecnym, pogląd wyrażony w tych judykatach podziela.
Tym samym, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż sankcja, o jakiej mowa w tym przepisie może być stosowana jedynie w roku, w którym stwierdzono takie zmniejszenie, tj. zmniejszenie obszaru, na którym rolnik powinien realizować zobowiązania rolnośrodowiskowe. Należy przy tym dodać, że przywołany w skardze kasacyjnej przykładowy wyrok WSA w Białymstoku z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Bk 360/15 mający, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać prawidłowość stanowiska organu został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3536/15. Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku wyraził pogląd analogiczny, jak w powołanych wyżej wyrokach tego Sądu.
Za nietrafny należy także uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Sporządzenie przez WSA uzasadnienia wyroku sprzecznie z wymogami tego przepisu skarżący organ upatruje w ograniczeniu się przez Sąd pierwszej instancji jedynie do podania podstawy prawnej rozstrzygnięć w zakresie kosztów postępowania sądowego oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji (135 p.p.s.a.) z pominięciem informacji o ich przesłankach. Wady te, w ocenie strony wnoszącej niniejszą skargę, pozbawiły organ możliwości ich weryfikacji i uniemożliwiają kontrolę instancyjną.
Z tak postawionym zarzutem nie sposób się zgodzić.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji, co prawda nie uzasadnił oddzielnie zasadności zastosowania w sprawie art. 135 p.p.s.a., jednakże z całego uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że konsekwencją uchylenia decyzji organu odwoławczego było uchylenie decyzji organu I instancji, skoro w sprawie nie było podstaw do zastosowania § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis ten ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2015 r., str. 574; wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2784/13, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1199/12; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 91/10, wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 1424/07, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. Przy czym sąd administracyjny powinien z urzędu rozważyć, czy nie zachodzą podstawy do zastosowania tego przepisu. Dodatkowo, co istotne, z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39).
Gdy zaś chodzi o kwestię uzasadnienia przez Sąd pierwszej instancji postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, to umknęło skarżącemu organowi, że WSA w Białymstoku wskazał, co składało się na te koszty, a więc w efekcie organ mógł poddać analizie również tę część rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.