Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 2 września 2014 r., sygn. akt I SA/Bd 709/14, oddalił skargę Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowo-Produkcyjnego "M." Sp. j. K.G. Z. M., I.M. B. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o udzielenie pomocy de minimis.
Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Prezydent Miasta B. postanowieniem z [...] marca 2013 r. odmówił spółce "M." wydania zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis w kwocie 4.336 zł z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810; dalej: rozporządzenie z dnia 19 grudnia 2007 r.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z [...] maja 2013 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 3 września 2013 r., sygn. akt I SA/Bd 437/13, po rozpoznaniu skargi spółki "M.", uchylił zaskarżone postanowienie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B..
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że [...]stycznia 2013 r. spółka złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis z Zakładowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: fundusz rehabilitacji). Strona do wniosku załączyła fakturę VAT nr [...]z [...]grudnia 2012 r. z terminem płatności do [...] grudnia 2012 r. Z potwierdzenia wykonania przez stronę przelewu z rachunku kwoty 4.336 zł wynika, że został on dokonany [...] grudnia 2012 r. Datę wykonania przelewu i płatności potwierdzały zeznania świadka M. C., głównej księgowej spółki. Świadek zeznał, że wyciąg księgowany jest w styczniu 2013 r., rozliczenie podatku VAT nastąpiło w styczniu, a rozliczenie podatku dochodowego w kwietniu 2013 r. Występująca w charakterze strony Z. M. potwierdziła zeznania świadka.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r., warunkiem uzyskania pomocy de minimis jest otrzymanie zaświadczenia. Wspomniane zaświadczenie może być wydane jeżeli przedsiębiorca, w terminie 30 dni od dnia dokonania wydatku, poinformuje o tym organ. Wymienione warunki muszą być spełnione łącznie, w przeciwnym wypadku prawo do uznania pomocy jako pomoc de minimis wygasa.
Organ odwoławczy stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż datą wydatkowania środków był [...] grudnia 2012 r. W związku z powyższym, termin do przedstawienia informacji o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji mijał [...] stycznia 2013 r.
Wniosek o wydanie zaświadczenia wraz z informacją, o której mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. został złożony 31 stycznia 2013 r., dlatego, zdaniem organu odwoławczego, informacja została złożona po upływie terminu 30 dni od dnia dokonania wydatku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że dla ustalenia daty wydatkowania środków nie miały żadnego znaczenia: termin wymagalności roszczenia, termin zapłaty podatku, czy wewnętrzne przeksięgowanie środków przez stronę. Wobec powyższego Prezydent Miasta B. zasadnie odmówił wydania zaświadczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę wniesioną przez spółkę "M.".
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że sprawa była już rozpoznawana przez WSA w B., który wyrokiem z 3 września 2013 r. (sygn. akt I SA/Bd 437/13) uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 maja 2013 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraził pogląd, że termin wynikający z § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. jest terminem materialnym co oznacza, że nie może ulec wydłużeniu. Jednocześnie WSA doszedł do przekonania, że w sprawie istnieją niejasności, co do stanu faktycznego, wobec czego uznał, że konieczne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia, celem wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości kiedy nastąpiło wydatkowanie środków.
Z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Sąd rozpoznając skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2014 r., był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku z 3 września 2013 r.
WSA przyjął, że skarżąca dokonała wydatku z funduszu rehabilitacji [...] grudnia 2012 r. Wydatek ten został zaksięgowany [...] stycznia 2013 r. W dniu [...] stycznia 2013 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem datowanym 24 grudnia 2012 r. o wydanie zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis.
Z § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. wynika, że warunkiem uznania pomocy jako pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez organ podatkowy, podmiot uprawniony do pobierania opłat na podstawie odrębnych przepisów lub inny podmiot udzielający pomocy. Stosownie natomiast do § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. w celu uzyskania zaświadczenia przedsiębiorca przedstawia informację o dokonaniu wydatku ze środków ZFRON w ciągu 30 dni od dnia jego dokonania. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem uzyskania zaświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r., jest przedstawienie przez przedsiębiorcę informacji o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji w ciągu 30 dni od dnia jego dokonania.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji wskazany termin jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że wyznacza on czas, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w formie autorytatywnej konkretyzacji prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa. Skutkiem uchybienia terminu prawa materialnego jest natomiast wygaśnięcie lub niepowstanie praw i obowiązków o charakterze materialnoprawnym. W konsekwencji uchybienie terminu, o którym mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. skutkuje wygaśnięciem prawa do uznania pomocy jako pomocy de minimis, a więc prawa o charakterze materialnym. Złożenie wniosku o wydanie zaświadczenia z uchybieniem terminu powoduje wygaśnięcie prawa do uzyskania zaświadczenia, że poniesiony wydatek spełnia kryterium pomocy de minimis.
WSA podniósł, że w rozporządzeniu z dnia 19 grudnia 2007 r. brak jest jakiegokolwiek doprecyzowania momentu dokonania wydatku. Mając zatem na uwadze reguły wykładni językowej należałoby się odwołać do rozumienia pojęcia "dokonanie wydatku". W potocznym języku "dokonanie wydatku" jest równoznaczne z jego poniesieniem, dokonaniem operacji przelewu na konto kontrahenta, bądź zapłatą kwoty należności gotówką. Zdaniem Sądu, niewątpliwie chodzi o moment przekazania (bezpośrednio lub za pomocą banku) kwoty należności wierzycielowi. Z akt sprawy wynika, że [...] grudnia 2012 r. skarżąca dokonała przelewu z własnego konta (rachunku środków wyodrębnionych funduszu rehabilitacji) za fakturę nr 346/2012. Okoliczność zapłaty za fakturę we tym dniu została potwierdzona przez świadka Marię Ceglarską.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że dla ustalenia daty wydatkowania środków nie ma żądnego znaczenia wewnętrzne przeksięgowanie środków, termin wymagalności roszczenia, czy też termin zapłaty podatku. W rozpoznawanej sprawie wydatku dokonano [...] grudnia, zaś termin do przedstawienia informacji upłynął 20 stycznia 2013 r.
W podsumowaniu WSA stwierdził, że skoro przepis § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. uzależnia uznanie udzielonej pomocy za pomoc de minimis od uzyskania zaświadczenia, a warunkiem jego otrzymania jest przedstawienie organowi informacji o poniesionym wydatku w terminie 30 dni od daty dokonania wydatku, to niedochowanie terminu określonego w powołanym przepisie oznacza, że wygasła przesłanka uznania pomocy za pomoc de minimis. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej przez skarżącą treści jest zgodne z prawem.
Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowo-Produkcyjne "M." Sp.j. K.G. Z. M., I.M. B. w B. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. Ponadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji jego niezgodności z art. 33 ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji), oraz art. 92 ust 1 Konstytucji RP, z uwagi na to, że z treści upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia zawartego w art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji nie wynika możliwość zawarcia w rozporządzeniu terminu materialnoprawnego do złożenia przez pracodawcę informacji o dokonanym wydatku ze środków funduszu rehabilitacji, którego przekroczenie miałoby skutkować odmową wydania zaświadczenia o pomocy de minimis, a co legło u podstaw oddalenia skargi
- 2) § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r., poprzez ich błędną wykładnię w związku z art. 5 ust. 3 i 3c ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 Nr 59, poz. 404, ze zm.; dalej: ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej) w związku z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis i pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 354, ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis), polegające na uznaniu, że termin 30 dni do przedstawienia przez przedsiębiorcę informacji o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji jest terminem materialnym, którego uchybienie powoduje wygaśnięcie prawa do uzyskania zaświadczenie o pomocy de minimis, w sytuacji gdy podmioty udzielające pomocy z urzędu wydają beneficjentowi pomocy zaświadczenie stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis, a formę, treść, termin i sposób wydawania zaświadczenia określa przytoczone rozporządzenie w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis, co w konsekwencji powoduje że z obowiązujących przepisów nie wynika nawet możliwość uchybienia terminu skutkująca utratą prawa do uzyskania zaświadczenia o pomocy de minimis,
- 3) § 9 ust. 1 i 2 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. poprzez ich błędną wykładnię w związku z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), art. 2 oraz art. 3 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006, str. 5), polegające na uznaniu, że warunkiem uznania pomocy jako pomocy de minimis jest wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis na wniosek przedsiębiorcy złożony w terminie 30 dni mającym charakter materialnoprawny, podczas gdy pomoc publiczna o charakterze bagatelnym jest uregulowana w przepisach TFUE, unijnym rozporządzeniu w sprawie pomocy de minimis, a obowiązek wydania zaświadczenia ciąży na organach udzielających pomocy publicznej z uwagi na konieczność zapewnienia przez Państwa Członkowskie należytego monitorowania pomocy, a przekroczenie terminu złożenia informacji o dokonanym wydatku z funduszu rehabilitacji nie przesądza o nieudzieleniu pomocy de minimis.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania wyłącznie przez organy wskazane w Konstytucji. Organ wymieniony w ustawie jako upoważniony do wydania rozporządzenia nie może prawa tego przekazywać innemu organowi. Akty wykonawcze wydane na podstawie normy ustawowej muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podnosi się, że rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach określonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia.
Powyższe oznacza zakaz wydania rozporządzeń, bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie tych zasad może stanowić podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia (w całości lub w części) z ustawą. W doktrynie zwraca się uwagę, że normy generalne o charakterze modelowym, dotyczące konstytucyjnych praw obywatelskich ze swej natury winny się znaleźć w akcie rangi ustawy. Natomiast normy o charakterze technicznym, szczegółowym realizujące wspomniane wyżej normy ogólne mogą, a nawet powinny znaleźć się w akcie wykonawczym do ustawy (por. J. Grabowski, Projekty rozporządzeń w świetle opinii Rady Legislacyjnej, Przegląd Legislacyjny, 2006, nr 1, s. 73).
Rozporządzenie z dnia 19 grudnia 2007 r. zostało wydane na podstawie art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z tym ostatnio powołanym przepisem minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych oraz ministrem właściwym do spraw zdrowia został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) rodzajów wydatków ze środków funduszu rehabilitacji, w tym w ramach zasady de minimis, 2) warunków wykorzystania środków funduszu rehabilitacji, 3) zakresu, warunków i form udzielania pomocy indywidualnej, 4) trybu ustalania zakładowego regulaminu korzystania z tych środków, 5) warunków tworzenia indywidualnych programów rehabilitacji, w tym składu i zakresu działania komisji rehabilitacyjnej tworzącej te programy- przy uwzględnieniu prawidłowego wykorzystania środków tego funduszu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozporządzenie z dnia 19 grudnia 2007 r., w zakresie obejmującym § 9 ust. 2, spełnia tylko jeden warunek określony w art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji – zostało wydane przez organ wskazany w tym przepisie.
Z treści art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji nie wynika natomiast upoważnienie do wprowadzenia dodatkowego, nieprzewidzianego w tej ustawie wymagania (obowiązku) w postaci terminu, którego niedochowanie pozbawiałoby prawa do uznania pomocy jako pomocy de minimis. Wspomniane wymaganie nie mieści się w szczególności ani w upoważnieniu do określenia rodzajów wydatków ze środków funduszu rehabilitacji, w tym w ramach zasady de minimis (art. 33 ust. 11 pkt 1 ustawy o rehabilitacji), ani też w upoważnieniu do określenia warunków wykorzystania środków funduszu rehabilitacji (art. 33 ust. 11 pkt 2 ustawy o rehabilitacji). Co za tym idzie – w analizowanym przepisie i w całej ustawie o rehabilitacji zawodowej nie ma też wytycznych dotyczących wprowadzenia takiego terminu.
Należy wreszcie stwierdzić, że wprowadzenie do rozporządzenia przepisu § 9 ust. 2 nie stanowi wykonania ustawy o rehabilitacji zawodowej, ponieważ ta ustawa nie reguluje materii dotyczącej postępowania w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Tymi kwestiami zajmuje się natomiast ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, która w art. 5 ust. 4 upoważnia Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in. treści zaświadczeń stwierdzających, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis oraz terminów lub sposobu ich wydawania.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego raczej zgodnie przyjmuje się, że przewidziany w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. trzydziestodniowy termin do przedstawienia przez przedsiębiorcę podmiotowi udzielającemu pomocy informacji o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji, stanowiącej warunek uznania pomocy jako pomoc de minimis, jest terminem prawa materialnego, wprowadzonym do tego rozporządzenia mimo braku dostatecznego upoważnienia ustawowego, a więc z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (m.in. wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13 i podane tam orzeczenia sądowe).
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela to stanowisko.
W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie określonym ustawą, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności tej działalności z Konstytucją i z ustawami. W związku z tym jest upoważniony do odmowy zastosowania aktu podustawowego w razie stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją lub z ustawą. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. narusza art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie.
Sąd pierwszej instancji uznał za zgodne z prawem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. o odmowie wydania zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis. Podkreślenia wymaga, że wyłącznym powodem odmowy wydania zaświadczenia było naruszenie przez stronę terminu określonego w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r., a więc przepisie niezgodnym z art. 33 ust. 1 ustawy o rehabilitacji i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
W świetle dotychczasowych rozważań stanowisko Sądu pierwszej instancji, który w pełni zaakceptował pogląd organu, że złożenie informacji o wydatkowaniu środków z funduszu rehabilitacji po upływie 30 dniowego terminu określonego w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r., należało uznać za błędne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B..
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z podanych już przyczyn skargę należało uznać za zasadną. W związku z tym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).