Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z dnia27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Go 643/11, po rozpoznaniu skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Transporty Drogowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję w części nakładającej na D. B. karę w wysokości 5000 zł tytułem samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego (pkt 1); w pozostałej części skargę oddalił (pkt 2); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie 1 wyroku i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego D. B. kwotę 1127 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, z następującym uzasadnieniem.
W dniu [...] sierpnia 2010 r. funkcjonariusze W. Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego na drodze powiatowej w miejscowości M. G. przeprowadzili kontrolę pojazdu marki R. o nr rej. [...]. Pojazdem, należącym do D. B., prowadzącego działalność pod firmą T. C. D. B., kierował P. G. W toku kontroli zatrzymano 7 sztuk wykresówek za okres [...] sierpnia, [...] sierpnia, [...] sierpnia, [...] sierpnia, [...] sierpnia 2010 r. Kierowcę przesłuchano w charakterze świadka, a wyniki kontroli udokumentowane zostały protokołem nr [...].
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), nałożył na D. B. karę pieniężną w wysokości 13 500 zł, w tym 500 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (art. 92 ust.1 i 4 cyt. ustawy o transporcie drogowym i Ip. 1.7. załącznika do tej ustawy), 5 000 zł za samowolną ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi (art. 92 ust. 1 pkt 8, art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 11.1 ust. 2 lit. c załącznika do ustawy) oraz 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji (art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp.1.2. załącznika do niej).
Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania D. B., powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 8, art. 11 ust. 3, art. 14, art. 87 ust. 1 i 3, art. 92 ust. 1 pkt 8, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), art. 31 ust. 1-3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), art. 13 i art. 15 ust. 7 a ppkt i) oraz ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370 z 31.12.1985), Ip. 1.2, 1.7, 11.1 ust. 2 lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym, uchylił w całości decyzję organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 13 500 zł i wymierzył karę pieniężną w wysokości 13 000 zł, w tym 8 000 zł z tytułu naruszenia Ip. 1.2 polegającego na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji oraz 5 000 z tytułu naruszenia z Ip. 11.1 ust. 2 lit. c polegającego na samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na fakt przeprowadzenia kontroli drogowej udokumentowany protokołem z dnia [...] sierpnia 2010 r. i przytoczył treść powołanych w podstawie prawnej przepisów ustawy o transporcie drogowym i czasie pracy kierowców oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85.
Odnosząc się do naruszenia z Ip. 11.1 ust. 2 lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym, polegającego na samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi organ stwierdził, iż analiza wykresówek okazanych do kontroli przez kierowcę wykazała, że na wykresówce za dni [...] sierpnia 2010 r. nie jest zachowana ciągłość zapisu przebytej drogi, prędkości oraz aktywności kierowcy. Stwierdzono, iż pomiędzy godziną 16:10 a 18:15 dnia [...] sierpnia 2010 r. kierowca prowadził pojazd, nie rejestrując swej aktywności, przebytej drogi oraz kilometrów.
Nadto ustalono, iż brak jest ciągłości zapisu także na wykresówce za dni [...] sierpnia 2010 r., gdyż pomiędzy godziną 1:35 a 1:45 dnia [...] sierpnia 2010 r. brak jest zapisu przebytej drogi, prędkości oraz aktywności kierowcy. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca P. G. zeznał, że pracodawca był świadom łamania przez niego przepisów o czasie pracy kierowców i jazdy na otwartym tachografie.
Organ II instancji uwzględnił zeznania świadka (kierowcy) i odmawiając wiarygodności twierdzeniom skarżącego przytoczonym w odwołaniu, wskazał, iż z powoływanej przez stronę opinii autoryzowanego przedstawiciela producenta tachografów z dnia [...] października 2010 r. wynika, iż uszkodzenie układu odpowiedzialnego za mechanizm otwierania tachografu mogłoby być przyczyną samoczynnego otwierania tachografu podczas poruszania się pojazdu. Nie kwestionując treści powyższej opinii, organ II instancji wskazał jednakże, iż z zeznań kierowcy wynika bezspornie że jeździł "na otwartym tachografie" za wiedzą pracodawcy. Bez znaczenia dla odpowiedzialności przedsiębiorcy są zatem w omawianej sprawie okoliczności powstania uszkodzenia - czy było ono spowodowane działaniem kierowcy, czy też uszkodzenie powstało samoistnie. Istotnym jest bowiem to, że skarżący akceptował jazdę "na otwartym tachografie", nie czyniąc nic, aby zapewnić właściwe funkcjonowanie urządzenia rejestrującego celem uniknięcia naruszania przepisów z zakresu czasu pracy kierowców.
Ponadto organ podkreślił, że zawarte w cyt. ustawie o transporcie drogowym (rozdz. 9, 10, 11) przepisy, określając przedmiotowo zadania kontrolne Inspekcji Transportu Drogowego oraz kompetencje jej organów, wyszczególniając podmioty podlegające Inspekcji, precyzując tryb dokonywania kontroli oraz obowiązki, jakie spoczywają na kontrolowanych podmiotach, pozwalają przyjąć, że procedura kontrolna dotycząca materii wykonywania transportu drogowego znalazła swoje wyczerpujące, odrębne i niezależne od przepisów k.p.a. uregulowanie. Za tą tezą przemawia brak w ustawie o transporcie drogowym odesłania do przepisów k.p.a. jako znajdujących zastosowanie w procedurze kontrolnej oraz zawarte w ustawie o transporcie drogowym pojedyncze odesłania do kodeksu postępowania administracyjnego, jak w przypadku nieusprawiedliwionego niestawienia się świadka lub biegłego na wezwanie inspektora.
Organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie żart. 13 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 pracodawca oraz kierowcy zapewnią poprawne działanie i odpowiednie stosowanie urządzeń rejestrujących. Kierowca zeznając pod rygorem odpowiedzialności karnej stwierdził, iż pracodawca nie nadzorował jego pracy, a także nie kontrolował wykresówek, zatem brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego w przypadku naruszeń powstałych w wyniku zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, postępowanie ulega umorzeniu. Naruszenie obowiązujących norm miało - zdaniem organu - charakter świadomy, wobec braku kontroli ze strony pracodawcy, przeprowadzanych zgodnie z art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, w myśl którego przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia.
Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia.
Odnośnie zarzucanego naruszenia z Ip. 1.2 polegającego na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji organ odwoławczy stwierdził, że wszczęte postępowanie wyjaśniające po przeprowadzeniu kontroli drogowej wykazało, iż przedsiębiorca zgłosił pojazd marki RENAULT o numerze rejestracyjnym [...] do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy nr [...] w dniu [...] września 2010 r., czyli po dniu kontroli drogowej, co potwierdza pismo ze Starostwa Powiatowego w W. z dnia [...] października 2010 r. Na podstawie pisma z Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego z dnia [...] listopada 2010 r. ustalono, że skarżący nie został zarejestrowany w bazie BOTM, a więc nie dysponował na dzień kontroli licencją na wykonywanie międzynarodowego przewozu zarobkowego rzeczy. Brak licencji uniemożliwiał wykonywanie transportu drogowego, co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł.
W związku z zarzutami dotyczącymi pominięcia zgłoszonych w toku postępowania wniosków dowodowych strony organ II instancji stwierdził, iż organ I instancji nie miał obowiązku uwzględnić składanych przez skarżącego w toku postępowania wniosków o ponowne przesłuchanie kierowcy i strony. Stosownie bowiem do art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania dotyczącego przeprowadzenia dowodu, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Zdaniem organu odwoławczego okoliczności istotne dla sprawy zostały udowodnione na podstawie analizy danych zawartych na wykresówkach oraz zeznań świadka - kierowcy, natomiast wniosek o przeprowadzenie nowych dowodów miał na celu jedynie przedłużenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi D. B., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia na skarżącego kary w wysokości 5000 zł tytułem samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego, w pozostałej części skargę oddalił oraz orzekł o kosztach postępowania.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja w części dotyczącej wymierzenia kary 5 000 zł z tytułu naruszenia z Ip. 11.1 ust. 2 lit. c polegającego na samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi, podjęta została z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał, że podstawą do orzekania w przez organ administracji publicznej w sprawie administracyjnej może być jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny z dochowaniem obowiązujących reguł procesowych. Braki w zakresie ustalenia stanu faktycznego uniemożliwiają bowiem ustalenie, czy dany przepis prawa materialnego może znaleźć w sprawie zastosowanie.
Sąd stwierdził, iż stosownie do treści art. 92a. ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się postępowania administracyjnego, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Z treści ust. 1 art. 92a wynika, że przepis powyższy ma zastosowanie tylko do naruszeń stwierdzonych podczas kontroli drogowej.
Natomiast w myśl art. 93 ust. 7 ustawy przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio.
W powołanych przepisach art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca przewidział zatem możliwość uwolnienia się przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe od wskazanej powyżej odpowiedzialności. Ciężar udowodnienia, że zachodzą podstawy do zastosowania tychże przepisów ustawy spoczywa na kontrolowanym podmiocie. On zatem ma dowieść, iż nie miał wpływu na powstanie naruszenia (art. 92a ust.
- 4) lub w sytuacji opisanej w art. 93 ust. 7 - że nie mógł przewidzieć okoliczności, które doprowadziły do zarzucanych mu naruszeń prawa.
Co do kwestii udowodnienia istotnych dla danego zagadnienia okoliczności, należy stosować reguły wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Strona wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi ma prawo dowodzić, że istnieją podstawy do zastosowania powołanych regulacji prawnych. Rolą organu jest natomiast wnikliwe i wszechstronne zbadanie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przeprowadzając proces badania materiału dowodowego, organ winien kierować się przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Należy bowiem pamiętać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest wyjaśnienie prawdy obiektywnej i tej zasadzie winny być podporządkowane wszystkie czynności organu w ramach prowadzonego postępowania.
Nadto w myśl zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.
W ocenie Sądu pominięcie przez organ I instancji - zaakceptowane przez organ organu II instancji - wszystkich wniosków dowodowych skarżącego nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 78 § 1 i 2 k.p.a., a w konsekwencji także przepisów art. 7, 8 oraz 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Sąd podkreślił, iż skarżący, któremu postawiono zarzut samowolnej ingerencji w pracę tachografu, już w pierwszym piśmie procesowym z dnia [...] października 2010 r., nadesłanym niezwłocznie po powiadomieniu go o rozszerzeniu zakresu zarzucanych mu naruszeń, i w dwóch kolejnych, jak też w odwołaniu, zakwestionował wynikają z doręczonego mu protokołu kontroli i protokołu przesłuchania treść zeznań kierowcy, wnosząc o jego uzupełniające przesłuchanie. Wskazał też inne środki dowodowe dla wykazania przyczyn uwalniających go od odpowiedzialności administracyjnej, sankcjonowanej karą pieniężną. Organy nie wyjaśniły, dlaczego uznały, iż rzekoma wiedza skarżącego o jeździe kierowcy "na otwartym tachografie" stanowi, czy jest formą samowolnej ingerencji w pracę tego urządzenia rejestrującego.
Zgodnie z art. 13 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UE L z dnia 31 grudnia 1985 r.) pracodawca oraz kierowcy zapewnią poprawne działanie i odpowiednie stosowanie urządzeń rejestrujących, a także karty kierowcy w przypadku, gdy kierowca obowiązany jest prowadzić pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 8 tego rozporządzenia, zabrania się fałszowania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach, przechowywanych przez urządzenie rejestrujące lub kartę kierowcy albo zarejestrowanych na wydrukach z urządzenia rejestrującego. Cyt. rozporządzenie wprost przewiduje zakaz fałszowania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach przechowywanych w tachometrze. Zabronione jest jakiekolwiek manipulowanie tachometrem lub wykresówką, które mogłoby spowodować zlikwidowanie lub sfałszowanie danych w nim rejestrowanych.
Niedozwolone jest podłączanie do tachografu jakichkolwiek urządzeń mających lub mogących mieć wpływ na prawidłową pracę urządzenia rejestrującego. Przedsiębiorca obowiązany jest wydawać we wspomnianym zakresie wytyczne kierowcom oraz kontrolować przestrzeganie wynikających z przepisów prawa zasad funkcjonowania urządzeń rejestrujących montowanych w środkach transportu, którymi wykonywany jest transport drogowy. W niniejszej sprawie skarżący konsekwentnie podnosił, iż przyczyną przerw w rejestracji danych przez tachograf było jego samoistnie uszkodzenie, co zamierzał wykazać środkami dowodowymi, bezpodstawnie pominiętymi tymi przez organy orzekające w sprawie.
Za zasadny Sąd uznał zarzut dotyczący legalności protokołu przesłuchania kierowcy w charakterze świadka, który nie zwiera podpisu skarżącego (art. 68 k.p.a.) jako strony obecnej przy tej czynności procesowej dokonanej przez inspektorów organu I instancji. Sąd podkreślił, że podmiotem kontrolowanym w niniejszej sprawie był nie tylko kierujący pojazdem należącym do skarżącego, ale także sam skarżący jako przedsiębiorca prowadzący działalność transportową, o czym jednoznacznie stanowi przepis art. 68 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym i § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. z 2009 r., Nr 145, poz. 1184). Z pisma procesowego skarżącego z dnia [...] października 2010 r. wynikało, iż był obecny podczas czynności kontrolnych. Potwierdził to również w trakcie rozprawy sądowej. Tymczasem nie tylko na protokole z przesłuchania świadka, ale również na sporządzanym na urzędowym formularzu protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2010 r. brak podpisu kontrolowanego przedsiębiorcy, co - w przypadku zweryfikowania prawdziwości oświadczeń skarżącego - powinno być przedmiotem rozważenia w kontekście oceny prawidłowości przeprowadzonej kontroli drogowej.
Reasumując, WSA stwierdził, że w wyniku wskazanych uchybień nie doszło do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym nałożenia kary w wysokości 5000 zł. W konsekwencji więc nie zostało należycie wykazane, iż spełnione zostały prawne przesłanki jej wymierzenia. Zdaniem Sądu organy w sposób niedostateczny odniosły się do żądania strony w zakresie zastosowania regulacji prawnych umożliwiających umorzenie postępowania wszczętego przeciwko przedsiębiorcy.
Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego wymierzenia skarżącemu kary 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tym zakresie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, albowiem pojazd skarżącego nie posiadał licencji. Zgłoszenie do licencji nastąpiło po kontroli.
Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt I, III i IV, tj. w części, w jakich uchylono zaskarżoną decyzję organu. Wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania — art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w uznaniu przez
Sąd I instancji, że organ naruszył zasady postępowania, albowiem nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności sprawy i nie ocenił właściwie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz że organ w sposób niedostateczny uzasadnił swoje stanowisko, podczas gdy fakt wielokrotnego dopuszczenia się przez kierowcę rażącego naruszenia polegającego na jeździe z otwartym tachografem równoznaczny jest z dokonaniem samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi przez kierowcę, co dowodzi niezbicie potrzeby ukrycia jego r rzeczywistej aktywności przed ewentualną kontrolą służb, która spowodowana była niewłaściwą organizacją pracy w przedsiębiorstwie, skłaniającą kierowcę do tego rodzaju działań oraz brakiem odpowiedniego nadzoru nad pracą kierowcy po stronie przedsiębiorcy, oraz wyklucza wystąpienie przyczyn, o których mowa w art. 92 ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), a których zaistnienia strona wbrew obowiązkowi nie wykazała, czemu organ dał wyraz w wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;
- 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 68 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), polegające na uznaniu przez Sąd I instancji za zasadny zarzut dotyczący legalności protokołu przesłuchania kierowcy w charakterze świadka, który nie zawiera podpisu skarżącego, jako strony podlegającej kontroli i obecnej przy tej czynności procesowej, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy nie wynika nawet okoliczności, że skarżący uczestniczył w kontroli, a jego wyjaśnienia wskazują, że co najwyżej mógł być obecny w miejscu, w którym
- 3) kontrola była przeprowadzana, przy czym czynności kontrolne poprzedzają dopiero etap postępowania administracyjnego i zmierzają dopiero do ustalenia, kto jest wykonawcą przewozu i stroną postępowania, wobec czego zastosowanie do kontroli mają przepisy szczególne ustawy o transporcie drogowym, dotyczące przeprowadzania dowodów, a nie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 79 k.p.a.;
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
* art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym i art. 79 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a niezastosowanie w sprawie przepisu art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym;
* art. 92a ust. 4 i ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że naruszenie polegające na samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi, jako zagrożone zgodnie z przepisami załącznika do ww. ustawy jedną z najwyższych kar pieniężnych, mogłoby mieć charakter inny niż rażący i nie zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym, podczas gdy takowe naruszenia zawsze mają charakter rażący i stwarzają bezpośrednie zagrożenie w ruchu drogowym, gdyż umożliwiają kierowcy zafałszowanie rzeczywistych okresów pracy oraz praktycznie niweczą możliwość sprawdzenia przestrzegania norm prowadzenia pojazdu przez kierowcę, odbioru przerw i odpoczynków, a ponadto zostały popełnione wielokrotnie;
* art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu przez Sad I instancji, że naruszenie polegające na samowolnej ingerencji w dane zapisywane przez ten tachograf, których dopuścił się w trakcie realizacji zadania przewozowego kierowca, powinny być ocenione jako niedające się przewidzieć i któremu przedsiębiorca nie mógł zapobiec, podczas gdy działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności w żadnym razie nie może być zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w tym przepisie, gdyż zawsze musi być rozpatrywane jako działanie wywołane doborem osób, które przedsiębiorca zatrudnia i którymi się posługuje przy wykonywaniu działalności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 cyt. ustawy o transporcie drogowym powinien udowodnić przedsiębiorca. Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami ww. przepisów, a mianowicie, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Zdaniem kasatora, w niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że naruszenia były wynikiem działania kierowcy wykonującego przewozy drogowe na rzecz skarżącego, co kierujący wyraźnie przyznał w zeznaniach.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej wobec charakteru stwierdzonych naruszeń, przepis art. 92 ust. 4 cyt. ustawy o transporcie drogowym nie mógł mieć zastosowania, bowiem przedmiotem naruszeń ujawnionych w trakcie kontroli była ingerencja w funkcjonowanie urządzenia rejestrującego (tachografu) zainstalowanego w pojeździe, która spowodowała zmianę wskazań tego urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 92a ust. 5 tej ustawy odpowiedzialność przedsiębiorcy nie zostanie wyłączona, jeżeli naruszenie przepisów miało charakter rażący, tj. w szczególności zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym lub zostało popełnione wielokrotnie.
Zdaniem organu skoro zeznając pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, kierowca jednoznacznie przyznał się do świadomej "jazdy na otwartym tachografie", to - wbrew twierdzeniom Sądu - ponowne przeprowadzenie dowodu i przesłuchiwanie kierowcy na tę okoliczność pozbawione było uzasadnienia. Przyczyny, dla których tachograf pozostawał otwarty, nie miały wpływu na ustalenie, że kierowca czynił to świadomie, w celu zafałszowania rzeczywistego okresu pracy. Co więcej, przedsiębiorca również o tym procederze wiedział. W ocenie organu takie działanie kwalifikuje omawiane naruszenie jako rażące, wykluczające uchylenie się od odpowiedzialności na mocy art. 92 ust. 4 cyt. ustawy o transporcie drogowym, o czym stanowi art. 92 ust. 5 tej ustawy.
Kasator stwierdził, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 93 ust. 7 cyt. ustawy o transporcie drogowym. W dyspozycji tego przepisu oraz przepisu art. 92 ust. 4 nie mieszczą się bowiem sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, a które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. W przepisach tych chodzi wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane, niedające się przewidzieć, a nie związane z doborem pracowników. Organ podkreślił, że na brak możliwości zastosowania w sprawie art. 93 ust. 7 cyt. ustawy organ odwoławczy zwrócił uwagę w wyczerpującym uzasadnieniu swojej decyzji.
W konsekwencji nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 92a ust. 4 cyt. ustawy, skoro naruszenia miały charakter rażący, gdyż zagrażały bezpieczeństwu w ruchu drogowym i dochodziło do nich wielokrotnie.
Odnosząc się do zarzutu Sądu I instancji dotyczącego legalności protokołu przesłuchania świadka wobec braku na nim podpisu skarżącego, autor skargi kasacyjnej podniósł, że poza gołosłowną retoryką skarżącego, z materiału dowodowego sprawy nie wynika, ażeby faktycznie i od jakiego momentu był on obecny przy czynnościach kontrolnych. Okoliczność ta nie wynika z protokołu kontroli czy przesłuchania świadka, ani podpisanych bez uwag i zastrzeżeń kierowcę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w granicach zakreślonych przez stronę w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu (art. 183 § 2 p.p.s.a.), a która w tej sprawie nie zachodzi.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., a wobec tego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zawartych w pkt 1-2 skargi.
Wypada jednak zaznaczyć, że treść normy prawa materialnego wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego, które decyduje o prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego.
Ostatecznie przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną stała się część wyroku Sądu I instancji w zakresie uchylającym zaskarżoną decyzję odnośnie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł z tytułu samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi (Ip. 11.1 ust. 2 lit. c/załącznika do cyt. ustawy o transporcie drogowym).
Zebranie dowodów na okoliczność naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz odpowiednich przepisów unijnych jest obowiązkiem Inspekcji Transportu Drogowego.
Natomiast okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, a więc okoliczności pozwalających na wyłączenie odpowiedzialności, a tym samym obowiązku zapłaty kary pieniężnej za samowolną ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego, obciążają przedsiębiorcę.
Ciężar dowodu jest kwestią materialnoprawną i wobec tego na podmiocie wykonującym transport drogowy spoczywa ciężar wykazania zaistnienia zdarzeń lub okoliczności, których nie mógł przewidzieć (art. 93 ust. 7 u.t.d.) lub nie miał wpływu na powstanie naruszenia (art. 92a ust. 4 u.t.d.).
Wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 92 ust. 1 u.t.d. w stosunku do podmiotów, o których mowa w art. 68 ust. 1 u.t.d. poprzedza postępowanie kontrolne, które jest postępowaniem autonomicznym uregulowanym w rozdziale 9 i 10 ustawy o transporcie drogowym oraz rozdziale 11 dotyczącym kar pieniężnych.
Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie zawierają ogólnego odesłania do przepisów k.p.a.
Przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie do postępowania kontrolnego wyłącznie wtedy, gdy ustawa tak stanowi, np. w przypadku nieusprawiedliwionego niestawienia się kontrolowanego, świadka lub biegłego na wezwanie inspektora (art. 73 ust. 2 u.t.d.).
Zatem stwierdzić należy, że podejmowane przez uprawnione organy czynności kontrolne włącznie ze sporządzeniem protokołu kontroli pozostają poza postępowaniem administracyjnym o nałożenie kary pieniężnej, które w dacie sporządzenia protokołu jeszcze się nie toczy (por. wyrok NSA z 10.06.2008 r. sygn. akt II GSK 153/08).
Dopiero niekorzystne wyniki tej kontroli stanowią podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 k.p.a.) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Z powyższego wynika, że postępowanie kontrolne i postępowanie administracyjne, o którym wyżej mowa, to dwa różne tryby postępowań podlegające różnym regulacjom prawnym.
Protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych, o którym mowa w art. 74 u.t.d., podpisuje inspektor oraz kontrolowany. Kopię protokołu doręcza się kontrolowanemu kierowcy, przedsiębiorcy lub podmiotowi wykonującemu transport drogowy.
W tej sytuacji błędne jest uzasadnienie Sądu I instancji w części, gdy twierdzi, że stosownie do treści art. 68 k.p.a. protokół ten powinien zawierać podpis skarżącego jako strony obecnej przy czynnościach kontrolnych albowiem przepisy kpa nie miały zastosowania w tym zakresie. Kontrolowanym w tym wypadku był kierowca pojazdu (art. 68 ust. 1 pkt 1 u.t.d.), który wykonywał w imieniu przedsiębiorcy transport drogowy, a z czynności kontrolnych sporządzono protokół według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. 2009.145.1184) właściwy dla kontroli drogowej (§ 3 ust. 1 pkt 1), co miało miejsce w niniejszej sprawie, a nie protokół z kontroli działalności w siedzibie przedsiębiorcy (§ 3 ust. 1 pkt 2), który podpisuje inspektor i przedsiębiorca.
Niezależnie zatem od tego czy skarżący był obecny podczas kontroli pojazdu, którym kierował P. G., brak jego podpisu na protokole kontroli i protokole przesłuchania świadka nie podważa prawidłowości jej przeprowadzenia, co zalecił rozważyć Sąd I instancji. Także w tej części uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest błędne.
Zgodzić się wobec tego należy z zarzutem zawartym w pkt 2 skargi kasacyjnej, jednak błędne uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w omawianych wyżej kwestiach objętych tym zarzutem pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Chybiony jest jednak zarzut zawarty w pkt 1 skargi kasacyjnej.
Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony wyczerpująco a zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. Organ administracji zobowiązany jest z mocy art. 7, 77 § 1 kpa do ustalenia tzw. prawdy materialnej. Stawiając skarżącemu zarzut samowolnej ingerencji w pracę tachografu odmówiono mu uwzględnienia wszystkich wniosków dowodowych zmierzających do wykazania przesłanek, o których mowa w art. 93 ust. 7 u.t.d. co zasadnie wytknął Sąd I instancji zarzucając m.in. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa.
Skarżący w pismach procesowych kwestionował treść zeznań kierowcy, wnosił m.in. o przesłuchanie go w charakterze strony i wskazał inne środki dowodowe.
Przewóz drogowy wykonywany przez kierowcę w zasadzie odbywa się z wyłączeniem możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli przez przedsiębiorcę co nie oznacza zwolnienia od odpowiedzialności za ewentualne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zamieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE z 2006 r. Nr 102 s.
1) przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa nawet jeżeli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w
Państwie trzecim. Wynikający z art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 obowiązek nadzoru przedsiębiorcy na przestrzeganiem czasu pracy kierowcy obejmuje przepadki poza możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad kierowcą.
Podkreślić należy, że przedsiębiorca ma możliwość kontrolowania kierowców, którym powierza wykonanie transportu drogowego poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji w tym danych zarejestrowanych na wykresówkach i prawidłowości działania urządzenia rejestrującego. Może się jednak zdarzyć, że w określonych przypadkach mimo dochowania przez przedsiębiorcę należytej staranności dojdzie do naruszenia prawa o transporcie drogowym. W takiej sytuacji przedsiębiorca będzie mógł uwolnić się od odpowiedzialności o ile wykaże zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 93 ust. 7 u.t.d. tj. zaistnienie zdarzeń lub okoliczności, których nie mógł przewidzieć.
Obowiązki przedsiębiorcy w nadzorze wynikające z cyt. rozporządzenia (WE) nr 561/2006 pozostają w związku z przywołanymi przez Sąd I instancji art. 13 i art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie.
To przewoźnik a nie organ powinien udowodnić poprzez przedstawienie odpowiednich dowodów, że mimo zachowania należytej staranności nie można było przewidzieć zdarzenia będącego przyczyną naruszenia prawa i nie można było temu zdarzeniu zapobiec.
Podkreślić należy, że działania kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę nie może być traktowane jako okoliczność nadzwyczajna, nieprzewidywalna i niezależna od przedsiębiorcy.
Treść zeznań kierowcy wręcz nakazywała przesłuchanie D. B. w charakterze strony zwłaszcza z uwagi na kwestionowane tychże zeznań, które nie zawierają przyczyn uszkodzenia tachografu (w ocenie świadka) a łączenie z protokołem kontroli i wykresówkami posłużyły do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Ponadto treść zeznań przedsiębiorcy łącznie z w/w dowodami pozwoliłaby organom orzekającym na ocenę zasadności pozostałych wniosków dowodowych, ocenę treści pisma z dnia [...] października 2010 r. (nazwanego opinią) pochodzącego od podmiotu pod nazwą Mechanika Precyzyjna Tachografu - Serwis w L. dot. uszkodzenia tachografu a także ocenę działania przedsiębiorcy w kontekście przywołanych przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i Rozporządzenia (WE) nr 561/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady w aktualnym stanie sprawy jak trafnie podniósł Sąd I instancji nie wyjaśniono dlaczego "rzekoma wiedza skarżącego o jeździe kierowcy na
"otwartym tachografie" stanowi czy jest formą samowolnej ingerencji w pracę tego urządzenia rejestrującego" jak również niedostatecznie wyjaśniono okoliczności sprawy w zakresie spełnienia przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 93 ust. 7 u.t.d.
Biorąc powyższe pod uwagę pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.