Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 stycznia 2016 r. (sygn. akt VI SA/WA 1692/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił w całości skargę J. N. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] maja 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wydał skarżącemu licencję pracownika ochrony fizycznej I stopnia.
Wyrokiem z 17 września 2013 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy [...] uznał skarżącego winnym popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.; dalej: kk), wymierzając mu karę czterech miesięcy ograniczenia wolności.
Pismem z [...] grudnia 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia.
Decyzją z [...] marca 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, działając m.in. na podstawie art. 39 ust. 6 ustawy z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829; dalej: ustawa zmieniająca), umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia. Organ wyjaśnił, że powodem umorzenia postępowania było wejście w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. nowych przepisów ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1099 ze zm.). Decyzja z [...] marca 2014 r. stała się prawomocna.
Następnie Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wydał skarżącemu zaświadczenie o wpisie na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, po czym pismem z [...] września 2014 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia z tej listy.
Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, działając na podstawie art. 29 ust. 6 pkt 1 oraz ust. 8 i ust. 9 ustawy o ochronie osób i mienia oraz art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa), skreślił skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Organ stwierdził, że rozstrzygnięcie to jest następstwem uzyskania informacji o skazaniu skarżącego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z [...] września 2013 r. za przestępstwo umyślne.
Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Zarzucił w szczególności naruszenie art. 110 i art. 156 § 1 pkt 3 kpa przez wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to jest decyzją z [...] marca 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie skreślenia skarżącego z listy pracowników ochrony fizycznej I stopnia.
Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a kpa oraz art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z [...] stycznia 2015 r. Komendant Główny Policji stwierdził, że jedną z przesłanek skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest skazanie za popełnienie przestępstwa umyślnego. Zatem skoro ustalono, że skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego z 17 września 2013 r. za przestępstwo z art. 178a § 1 kk, to organy Policji były zobowiązane do wydania decyzji w sprawie skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Komendant Główny Policji nie podzielił stanowiska skarżącego, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] stycznia 2015 r. została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Zdaniem Komendanta Głównego Policji, umorzenie decyzją z [...] marca 2014 r. postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia stanowiło zakończenie innego postępowania i to bez wydania orzeczenia co do istoty, a decyzja z [...] marca 2014 r. nie jest tożsama przedmiotowo z decyzją z [...] stycznia 2015 r.
Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji. Podniósł w szczególności, że organy w sposób rażący naruszyły art. 110 kpa (zasada związania organu wydaną decyzją) i art. 16 kpa (zasada trwałości decyzji ostatecznych), ponieważ pomimo wydania w dniu [...] marca 2014 r. ostatecznej decyzji umarzającej postępowanie organ wydał następnie w dniu [...] stycznia 2015 r. kolejną decyzję w tym samym przedmiocie.
WSA oddalił skargę.
WSA uznał w szczególności, że wbrew zarzutom skarżącego organy administracji nie naruszyły art. 156 § 1 pkt 3, art. 110, art. 145, art. 147 i art. 149 kpa. Decyzja z [...] stycznia 2015 r., którą Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi skreślił skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, nie stanowi bowiem decyzji, która byłaby przedmiotowo tożsama z wcześniej wydaną decyzją ostateczną tego organu z [...] marca 2014 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Komendant Wojewódzki Policji nie wydał decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego w sprawie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.
WSA zauważył, że z tożsamością sprawy, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, mamy do czynienia jedynie w sytuacji, gdy tożsamość (podobieństwo) ocenianych decyzji ma charakter zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy, przy czym tożsamość przedmiotowa zachodzi w przypadku, gdy tożsama jest zarówno podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. W ocenie WSA, w tej sprawie oba przywołane rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi dotyczyły dwóch różnych przedmiotów. W konsekwencji WSA uznał, że nie można mówić o tożsamości spraw rozstrzygniętych tymi decyzjami, a zatem dopuszczalne było wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.
Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
- 1) art. 156 § 1 pkt 3 kpa przez wydanie zaskarżonego wyroku w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
- 2) art. 110 kpa polegające na wydaniu zaskarżonego wyroku w sprawie, która uległa zakończeniu na skutek wydania ostatecznej decyzji z [...] marca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania pod sygn. [...], w wyniku czego sąd i organy administracyjne pozostawały nią związane nawet w sytuacji, w której umorzenie postępowania nakazywały przepisy przejściowe,
- 3) art. 6, art. 7, art. 8 kpa, to jest zasady legalizmu, zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził w szczególności, że przedmiotem sprawy administracyjnej zakończonej decyzją z [...] marca 2014 r. była kwestia konsekwencji administracyjnych wynikających z wydanego przeciwko skarżącemu prawomocnego wyroku skazującego za przestępstwo popełnione umyślnie, w kontekście posiadanych uprawnień zawodowych (pracownika ochrony fizycznej). Organ był związany tą decyzją na mocy art. 110 kpa, zaś jej wzruszenie było możliwe tylko w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kpa. W niniejszej sprawie żaden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej nie został wszczęty. Organ prowadząc postępowanie w sprawie dotyczącej konsekwencji administracyjnych wynikających ze skazania skarżącego za popełnienie przestępstwa umyślnego wszczął natomiast kolejne postępowania administracyjne, pomijając fakt, że sprawa ta została już zakończona. Elementy uprzednio wydanej decyzji nie zmieniły się bowiem, skoro stroną nadal pozostaje skarżący, a zaskarżona decyzja dotyczy określenia tych samych obowiązków w ramach sprawy administracyjnej.
W odpowiedzi Komendant Główny Policji (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podkreślił w szczególności, że decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z [...] marca 2014 r. i z [...] stycznia 2015 r. zostały wydane w oparciu o odmienne podstawy prawne, a w takiej sytuacji nie można mówić o tożsamości sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ppsa) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa procesowego, które sprowadzają się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa, art. 110 kpa oraz art. 6, art. 7, art. 8 kpa (tj. zasady legalizmu, zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa) polegające na wydaniu zaskarżonego wyroku w sprawie, która uległa zakończeniu na skutek wydania ostatecznej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uściślono, iż w istocie zarzuca się, że WSA w sposób błędny uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z uprzednim rozstrzygnięciem sprawy inną decyzją ostateczną.
Odnosząc się do wskazanych zarzutów należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 39 ust. 6 ustawy zmieniającej postępowania w sprawie wydania, odmowy wydania, zawieszenia lub cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej lub licencji pracownika zabezpieczenia technicznego wszczęte i niezakończone do dnia 1 stycznia 2014 r. umarza się. Oznacza to, że na gruncie niniejszej sprawy z woli ustawodawcy decyzja o umorzeniu postępowania nie była aktem rozstrzygającym sprawę, którym organ odnosił się do praw lub obowiązków strony, ale aktem, którym na mocy art. 39 ust. 6 ustawy zmieniającej organ kończył postępowanie administracyjne wszczęte i niezakończone do dnia 1 stycznia 2014 r. Decyzja ta stwierdza jedynie, że toczące się postępowanie z określonych przyczyn (tj. normy prawnej o charakterze intertemporalnym) nie może być prowadzone.
W piśmiennictwie i orzecznictwie, zgodnie przyjęto, że organ może wydać decyzję o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do znowelizowanego Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el.2015). Przesłanka umorzenia postępowania, a więc jego bezprzedmiotowości zachodzi, gdy "brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty" (B. Adamiak, J. Borowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 1996 r., s. 462). Jak już wskazano, przyczyny, dla których niniejsza sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła w trakcie jej toku charakter sprawy administracyjnej wynikły z woli ustawodawcy, który nakazał umorzyć postępowania wszczęte i niezakończone do dnia 1 stycznia 2014 r.
W świetle art. 39 ust. 1 ustawy zmieniającej dane osób, które w dniu 31 grudnia 2013 r. posiadały ważne licencje pracownika ochrony fizycznej lub zabezpieczenia technicznego, właściwy komendant wojewódzki Policji wpisywał na listy, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, wydając w tym przedmiocie zaświadczenie.
Powyższe oznacza, że zgodnie z powyższą regulacją, od dnia 1 stycznia 2014 r. do osób, które posiadały ważne licencje pracownika ochrony fizycznej lub zabezpieczenia technicznego konieczne było stosowanie przepisów ustawy o ochronie osób i mienia w nowym brzemieniu.
W świetle powyższego nietrafna jest argumentacja skargi kasacyjnej, wskazująca że w niniejszej sprawie decyzja umarzająca postępowanie administracyjne korzysta z takiej samej ochrony jak każda inna decyzja administracyjna, a zatem wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji skutkuje tym, że jest ona nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Nie negując tego wnioskowania co do zasady, zaznaczyć należy, że w przypadku gdy wcześniej prowadzone postępowanie zakończyło się decyzją o jego umorzeniu, to nie zawsze zachodzić będzie stan rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej). W piśmiennictwie i orzecznictwie zwraca się uwagę na rozbieżność zapatrywań co do tego, czy art. 156 § 1 pkt 3 kpa może być podstawą stwierdzenia nieważności nowej decyzji wydanej w sprawie wcześniej zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania. Przyjmuje się zwłaszcza, że ocena dopuszczalności ponownego rozstrzygania danej sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem charakteru sprawy i okoliczności umorzenia postępowania. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2601/15 oraz Kodeks Postępowania Administracyjnego.Komentarz pod redakcją R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2015, str. 800; M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, stan prawny 5 grudnia 2016 r.).
W piśmiennictwie wyrażano również pogląd, że decyzje o umorzeniu postępowania nie zawsze stanowią przeszkodę do podjęcia czynności procesowych na nowo, ilekroć okaże się, że odnośna kompetencja organu wbrew przyjętej uprzednio ocenie jednak była i jest aktualna albo - co jeszcze bardziej oczywiste - że na skutek jakichś modyfikacji stanu prawnego lub faktycznego stała się aktualna później (wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2601/15 oraz Kodeks Postępowania Administracyjnego.Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, Wolters Kluwer 2015 – komentarz do art. 156).
Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W szczególności należy zwrócić uwagę, że z uwagi na zmianę stanu prawnego nie mamy w omawianej sytuacji identyczności stanu faktycznego i prawnego analizowanych decyzji.
Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, WSA słusznie przyjął, że przed [...] stycznia 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji nie wydał decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego w sprawie skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa, art. 110 kpa oraz art. 6, art. 7, art. 8 kpa.
Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż z faktu wydania przez organ decyzji z [...] marca 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia, nie można wywodzić, że ten sam organ pierwszej instancji (a więc Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi) nie mógł wydać decyzji z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że wskazana decyzja z [...] stycznia 2015 r., którą Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi skreślił skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, nie stanowi decyzji, która byłaby podmiotowo i przedmiotowo tożsama z wcześniej wydaną decyzją ostateczną tego organu z [...] marca 2014 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącego na rzecz Komendanta Głównego Policji 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.