Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 656/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę A. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu organizacyjnego jednostki budżetowej.
Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:
Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., podjętym na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie gminnym), § 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie połączenia jednostek budżetowych pod nazwami "C. S. i R. w Ł." i "M. O. S. i R. w Ł." oraz nadania statutu jednostce budżetowej pod nazwą "M. O. S. i R. w Ł." (Dz. Urz. Woj. Ł. Nr 291, poz. 2966), zmienionej uchwałą [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Ł. Nr 291, poz. 2968), Prezydent Miasta Ł. zatwierdził regulamin organizacyjny jednostki budżetowej – M. O. S. i R. w Ł. przy ul. ks. S. 21.
Skargę na powyższe zarządzenie, poprzedzoną uprzednim, bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. A. K. Powołując się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 52 i art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 2700, dalej: p.p.s.a.), skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia. Wskazując na regulację art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, że zakwestionowane zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. w sposób oczywisty i bezpośredni jest sprzeczne z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 50, poz. 398 ze zm.).
Skarżący wskazał, że w Tabeli IV pod literą H wymieniono stanowiska, na których stosunek pracy nawiązano na podstawie umowy o pracę w samorządowych jednostkach organizacyjnych. Punkt XVIII Tabeli IV lit. H dotyczy stanowisk w "Ośrodkach sportu i rekreacji, ośrodkach sportowo-szkoleniowych żeglarstwa", czyli m.in. stanowisk w M. O. S. i R. w Ł. przy ul. ks. S.
21. Wśród wymienionych tam stanowisk nie ma ani stanowiska "kierownik obiektu", określonego w § 5 ust. 7 Regulaminu, ani stanowiska "gospodarz obiektu", określonego w § 5 ust. 8 Regulaminu. Zgodnie natomiast z ww. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych osoba pełniąca funkcje kierownicze na tego typu obiektach może być zatrudniona jedynie na stanowisku "Kierownik-gospodarz obiektu: sportowego, turystycznego, rekreacyjnego, mieszkalnego" (punkt 27). Zdaniem A. K., wzmiankowane zarządzenie jest sprzeczne z przepisami prawa pracy, gdyż dopuszcza tworzenie stanowisk nieznanych aktom prawa powszechnie obowiązującego. Narusza też w sposób oczywisty wewnątrzorganizacyjny akt prawny (Regulamin Wynagradzania), który pozostaje z nim w sprzeczności. Jest to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym i jako takie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że jego interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia wynika z faktu, iż jest osobą zatrudnioną na nieistniejącym stanowisku gospodarza obiektu, określonym w § 5 ust. 8 Regulaminu, co pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Prezydent Miasta Ł. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia bądź ewentualnie o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych, przytoczył art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, stwierdzając, że tabela IV.H. załącznika nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych realizuje delegację zawartą w ww. przepisie w taki sposób, iż określa nazwę lub nazwy stanowisk, ze wskazaniem, do której kategorii stanowisk ww. należą (kierownicze, urzędnicze, pomocnicze i obsługi), minimalny poziom wynagrodzenia zasadniczego oraz minimalne wymagania kwalifikacyjne dla danego stanowiska, tj. wykształcenia i staż pracy. Podniósł, że nazwy wielu stanowisk zawarte w ww. rozporządzeniu połączone są łącznikiem zwanym dywizem, używanym w pisowni zestawień rzeczownikowych o członach równorzędnych, które oznaczają równoważne cechy lub funkcje osoby lub przymiotu.
Stwierdził, że dokonując wykładni językowej ww. rozporządzenia określenie nazw stanowisk przy użyciu zestawień rzeczownikowych o członach równorzędnych nie wymaga, aby nazwy stanowisk były używane łącznie. W wielu wypadkach jednej liczbie porządkowej (poszczególnym wersom tabeli) przyporządkowano kilka nazw stanowisk pracy w sposób umożliwiający ich zastosowanie w określonym brzmieniu w zależności od potrzeb pracodawcy. Zestawiając powyższe z uprawnieniem pracodawcy do kształtowania zakresu obowiązków pracowników w sposób odpowiadający potrzebom zakładu pracy, przyjąć należy, że intencją prawodawcy było umożliwienie pracodawcy doboru takiej nazwy stanowiska, która będzie najlepiej odpowiadać przyznanemu pracownikowi zakresowi kompetencji. Z uwagi na powyższe, posłużenie się w Regulaminie Organizacyjnym MOSiR dwoma nazwami dla tego samego stanowiska, tj. w odniesieniu do niektórych obiektów nazwa "kierownik obiektu", a w odniesieniu do pozostałych obiektów - "gospodarz obiektu" - zdaniem Prezydenta Miasta Ł., nie narusza rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych.
Prezydent Miasta Ł. ponadto podkreślił, że powyższą argumentację podzielił organ nadzoru, który rozpoznając skargę Związków Zawodowych Pracowników MOSiR w Ł. na omawiane zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością ww. zarządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalając skargę w pierwszej kolejności stwierdził, że A. K. zachował termin do wniesienia skargi, wobec czego stanowisko organu o uchybieniu terminu do wniesienia skargi i konieczności jej odrzucenia z tego powodu jest całkowicie nieuzasadnione. W ocenie Sądu I instancji, A. K. będąc osobą zatrudnioną w MOSiR na stanowisku - "gospodarz obiektu S. S.", przewidzianym w § 5 ust. 8 Regulaminu, niewątpliwie posiada interes do wniesienia skargi na wspomniane zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. Niemniej jednak brak jest podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżonym zarządzeniem. Zdaniem WSA, skarżący błędnie wywodzi, że zatrudniony jest na nieprzewidzianym przepisami obowiązującego prawa stanowisku.
Sąd I instancji wskazał, że według § 5 Regulaminu obiektami: P. "W. R.", rekreacyjno-wypoczynkowym "S. J." oraz sportowym przy ul. M. 5/7 kierują kierownicy, współpracując z Działem Techniczno-Inwestycyjnym (ust. 7). Pozostałymi obiektami kierują ich gospodarze, przy współpracy z Działem Techniczno-Inwestycyjnym (ust. 8). Z kolei zgodnie ze Statutem M. O. S. i R. w Ł., stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie połączenia jednostek budżetowych pod nazwami "C. S. i R. w Ł." i "M. O. S. i R. w Ł." oraz nadania statutu jednostce budżetowej pod nazwą M. O. S. i R. w Ł." (Dz. Urz. Wojew. Ł. Nr 291, poz. 2966 ze zm.), M. O. S. i R. w Ł., zwany dalej Ośrodkiem, jest jednostką budżetową miasta Ł., podlegającą Prezydentowi Miasta Ł. Kierownikiem Ośrodka jest Dyrektor, z którym stosunek pracy nawiązuje i rozwiązuje Prezydent Miasta Ł. Dyrektor wykonuje czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do pracowników Ośrodka.
Dyrektor wydaje wewnętrzne akty normatywne, tj. zarządzenia, regulaminy i instrukcje dotyczące działalności Ośrodka. Strukturę organizacyjną Ośrodka oraz szczegółowy zakres działania poszczególnych komórek organizacyjnych określa regulamin organizacyjny ustalony przez Dyrektora i zatwierdzony przez Prezydenta Miasta Ł. (§ 1 ust. 1, § 5, § 6, § 9, § 10). Na podstawie delegacji wynikającej z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458), rozporządzeniem z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych Rada Ministrów określiła wykaz stanowisk, z uwzględnieniem podziału na stanowiska kierownicze urzędnicze, urzędnicze, pomocnicze i obsługi oraz doradców i asystentów (§ 1 pkt 1). Załącznik nr 3 do wspomnianego rozporządzenia określa wykaz stanowisk, w tym stanowisk kierowniczych urzędniczych, urzędniczych, pomocniczych i obsługi oraz doradców i asystentów, minimalne wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach, warunki i sposób wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru i maksymalny poziom dodatku funkcyjnego, maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie powołania i maksymalny poziom dodatku funkcyjnego, minimalny poziom wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę.
Tabela IV litera H określa stanowiska, na których stosunek pracy nawiązano na podstawie umowy o pracę w samorządowych jednostkach organizacyjnych. Punkt XVIII Tabeli IV litera H wymienia stanowiska pomocnicze i obsługi w Ośrodkach sportu i rekreacji, ośrodkach sportowo-szkoleniowych żeglarstwa, wskazując w ppkt 27 stanowisko: Kierownik-gospodarz obiektu: sportowego, turystycznego, rekreacyjnego, mieszkalnego. W przekonaniu WSA, Rada Ministrów ustanawiając wskazane wyżej stanowisko "kierownik-gospodarz obiektu" posłużyła się znakiem graficznym określanym mianem "dywiz", częściej zwanym "łącznikiem" (vide: Inny Słownik Języka Polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000, str. 346), który jest znakiem wewnątrzwyrazowym lub ewentualnie międzywyrazowym, ale nigdy międzywyrażeniowym.
W świetle powyższego, jako równorzędne trzeba ocenić stanowiska "kierownik obiektu", "gospodarz obiektu", czy też "kierownik-gospodarz obiektu". Dopuszczalne jest bowiem posłużenie się każdym z tych zwrotów. Tym samym zarzut skargi, że skarżący jest zatrudniony na nieistniejącym stanowisku, zdaniem WSA, nie jest uzasadniony. Zwłaszcza, podkreślił Sąd I instancji, że dla każdego z tych stanowisk rozporządzenie Rady Ministrów określa tożsamą kategorię zaszeregowania, jeśli chodzi o minimalny poziom wynagrodzenia zasadniczego (kategoria XI), jednakowy poziom wykształcenia oraz umiejętności zawodowych – średnie, oraz staż pracy (w latach) – 4. Podsumowując poczynione wyżej rozważania, WSA doszedł do przekonania, że zaskarżone zarządzenie nie narusza w sposób oczywisty i bezpośredni interesu prawnego A. K. Brak jest bowiem związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a indywidualną sytuacją prawną skarżącego.
Z pewnością zaś brak jest podstaw do twierdzenia, że kwestionowany akt prawny negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną skarżącego (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawiając go pewnych uprawnień albo też uniemożliwiając ich realizację.
W skardze kasacyjnej wyrokowi Sądu I instancji A. K. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z załącznikiem numer 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tabela IV litera H punkt XVIII podpunkt 27) poprzez niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż zaskarżone zarządzenie nie narusza interesu prawnego skarżącego.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że nie ma racji Sąd I instancji uznając za równorzędne pojęcia: "kierownik obiektu", "gospodarz obiektu", "kierownik-gospodarz obiektu". Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że podziela zapatrywanie WSA w Ł., że Rada Ministrów ustanawiając stanowisko "kierownik-gospodarz obiektu" (załącznik numer 3 do rozporządzenia - tabela IV litera H punkt XVIII podpunkt 27) posłużyła się znakiem graficznym określanym mianem "dywiz", częściej zwanym "łącznikiem", jednakże za błędne uznaje rozumienie przez Sąd znaczenia tego znaku.
Skarżący kasacyjnie podnosi, że przykładowo określenie "żółto-czarny wazon" oznaczające, iż opisywany przedmiot jest dwukolorowy - w części żółty oraz w części czarny, to opierając się na zapatrywaniu Sądu należy uznać, iż "żółto-czarny wazon" oznacza to samo, co "żółty wazon" oraz "czarny wazon". Tymczasem oczywistym jest, iż stwierdzenie to nie jest zgodne z prawdą. Według skarżącego kasacyjnie, mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż rację ma A. K. twierdząc, że jest zatrudniony na stanowisku nieprzewidzianym przepisami obowiązującego prawa.
Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości a także uchylenie zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2011 r. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Ł. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna wniesiona przez A. K. została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tabela IV litera H punkt XVIII podpunkt 27) poprzez niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] nie narusza interesu prawnego skarżącego.
Ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć trzeba, że wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje zatem stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny działający jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania, czy też korygowania zarzutów strony wnoszącej skargę.
Lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez A. K. pozwala stwierdzić, że nie w pełni komponuje się ono z postawionymi w petitum kasacji zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tabela IV litera H punkt XVIII podpunkt 27) poprzez błędną wykładnię, nie podjął próby objaśnienia przepisów, których wykładnię zakwestionował. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził wyłącznie, że nie ma racji Sąd I instancji uznając za równorzędne pojęcia: "kierownik obiektu", "gospodarz obiektu", "kierownik-gospodarz obiektu". W uzasadnieniu podniesionego zarzutu kasacyjnego podważa natomiast rozważania Sądu I instancji dotyczące sposobu zastosowania znaku graficznego określanego mianem "dywiz" czy też "łącznik" wchodzi przy tym wyłącznie w językowe zasady użycia tego znaku, nie przedstawia natomiast argumentacji prawnej podniesionego zarzutu.
Tymczasem w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem, ale i wyjaśnienie, na czym polegała błędna interpretacja przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej i jakie jest prawidłowe znaczenie tych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r. o sygn. akt FSK 208/04 i wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OSK 575/14. Brak odniesienia się autora skargi kasacyjnej do rozważań Sądu I instancji dotyczących regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie i dokonanej przez ten Sąd wykładni przepisów nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzić kontrolę prawidłowości zaskarżonego wyroku a także uniemożliwia ewentualne uwzględnienie skargi.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika Prezydenta Miasta Ł., będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490).