Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 2 września 2014 r. o sygn. akt I SA/Bd 707/14 oddalił skargę M. w B. (dalej: Spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: SKO; Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiające wydania zaświadczenia o pomocy de minimis.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Prezydent Miasta B., działając na podstawie § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810 ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 19 grudnia 2007 r.), odmówił wydania Spółce zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis w kwocie 90 720 zł (równowartość 22 181,47 euro). Stwierdził, że środki z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (zfron) Spółka wydatkowała w dniu 27 grudnia 2012 r., a informację o dokonanych wydatkach w celu uzyskania zaświadczenia strona przedstawiła w dniu 31 stycznia 2013 r., a więc po upływie 30-dniowego terminu.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. SKO w B. utrzymało w mocy powyższe postanowienie organu I instancji.
Wyrokiem z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt I SA/Bd 438/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił postanowienie SKO z dnia [...] maja 2013 r. z powodu mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, bo w sprawie nie ustalono kiedy nastąpiło wydatkowanie środków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ.
Ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. SKO w B. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r., wyjaśniając, że datą wydatkowania środków był 27 grudnia 2012 r. W związku z tym termin do przedstawienia informacji o dokonaniu wydatków z zfron mijał 26 stycznia 2013 r. Spółka złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia wraz z informacją, o której mowa w § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia 31 stycznia 2013 r., co oznacza, że informacja została złożona po upływie terminu 30 dni od dnia dokonania wydatku. SKO uznało, że termin z § 9 ust. 2 jest terminem prawa materialnego, więc po jego upływie uprawnienie do uzyskania zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis wygasa.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał kontrolowane postanowienie za zgodne z prawem i wskazał, że z mocy art. 153 p.p.s.a. jest związany oceną prawną dokonaną przez Sąd w wyroku z dnia 3 września 2013 r. Sąd przesądził wówczas, że termin z § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. jest terminem materialnym, co oznacza, że nie może ulec wydłużeniu i polecił by SKO ustaliło w sposób niewątpliwy kiedy nastąpiło wydatkowanie środków.
Zdaniem Sądu przedmiot sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia czy 30-dniowy termin do złożenia informacji, o której mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. należy liczyć od dnia dokonania wydatku rozumianego jako dokonanie przelewu z właściwego konta na rzecz kontrahenta (jak twierdzi organ) czy też od dnia dokonania rozliczenia wewnętrznego (jak twierdzi strona).
Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. w celu uzyskania zaświadczenia przedsiębiorca przedstawia informację o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji w ciągu 30 dni od dnia jego dokonania. W rozporządzeniu brak jakiegokolwiek doprecyzowania momentu dokonania wydatku. Mając na uwadze reguły wykładni językowej Sąd dowołał się do rozumienia pojęcia "dokonanie wydatku", które w potocznym języku jest równoznaczne z jego poniesieniem, dokonaniem operacji przelewu na konto kontrahenta, bądź zapłatą kwoty należności gotówką. Niewątpliwie jednak chodzi tu o moment przekazania (bezpośrednio lub za pomocą banku) kwoty należności wierzycielowi. Z akt sprawy wynika, że 27 grudnia 2012 r. skarżąca dokonała przelewu z własnego konta za fakturę. Okoliczność zapłaty za tę fakturę we wskazanym wyżej dniu potwierdziła świadek w trakcie rozprawy administracyjnej.
W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko zaprezentowane przez Kolegium, że dla ustalenia daty wydatkowania środków nie ma znaczenia wewnętrzne przeksięgowanie środków, termin wymagalności roszczenia, czy termin zapłaty podatku, zatem termin do przedstawienia informacji o wydatkowaniu środków mijał 26 stycznia 2013 r.
Reasumując WSA stwierdził, że skoro przepis § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. warunkuje uznanie udzielonej pomocy za pomoc de minimis od uzyskania zaświadczenia, a warunkiem jego uzyskania jest przedstawienie organowi informacji o poniesionym wydatku w terminie 30 dni od daty dokonania wydatku, to niedochowanie terminu określonego w tym przepisie oznacza, że wygasła przesłanka uznania pomocy za pomoc de minimis, a to z kolei przesądza o zasadności objętego skargą postanowienia SKO i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku i rozpoznania skargi, lub uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego:
- 1) § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji jego niezgodności z art. 33 ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, z uwagi na to, że z treści upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia zawartego w art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji nie wynika możliwość zawarcia w rozporządzeniu terminu materialnoprawnego do złożenia przez pracodawcę informacji o dokonanym wydatku ze środków ZFRON, którego przekroczenie miałoby skutkować odmową wydania zaświadczenia o pomocy de minimis, a co legło u podstaw oddalenia skargi;
- 2) § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. poprzez ich błędną wykładnię w związku z art. 5 ust. 3 i 3c ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.) w związku z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis i pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 354 ze zm.) polegające na uznaniu, że 30-dniowy termin do przedstawienia przez przedsiębiorcę informacji o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji jest terminem materialnym, którego uchybienie powoduje wygaśniecie prawa do uzyskania zaświadczenia o pomocy de minimis, w sytuacji gdy podmioty udzielające pomocy z urzędu wydają beneficjentowi pomocy zaświadczenie stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis, a formę, treść, termin i sposób wydawania zaświadczenia określa przytoczone rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis, co w konsekwencji powoduje, że z obowiązujących przepisów nie wynika nawet możliwość uchybienia terminu skutkująca utratą prawa do uzyskania zaświadczenia o pomocy de minimis;
- 3) § 9 ust. 1 i 2 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. poprzez ich błędną wykładnię w związku z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 2 oraz art. 3 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis [Dz. U. UE z dnia 28 grudnia 2006 r. L 379, s. 5] polegające na uznaniu, że warunkiem uznania pomocy jako pomocy de minimis jest wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis na wniosek przedsiębiorcy złożony w 30-dniowym terminie mającym charakter materialnoprawny, podczas gdy pomoc publiczna o charakterze bagatelnym jest uregulowana w przepisach TFUE, unijnym rozporządzaniu w sprawie pomocy de minimis, a obowiązek wydania zaświadczenia ciąży na organach udzielających pomocy publicznej z uwagi na konieczność zapewnienia przez państwa członkowskie należytego monitorowania pomocy, a przekroczenie terminu złożenia informacji o dokonanym wydatku z ZFRON nie przesądza o nieudzieleniu pomocy de minimis.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną zakres delegacji ustawowej z art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji nie pozwolił prawodawcy na formułowanie materialnoprawnych terminów w procedurze uzyskiwania zaświadczeń o pomocy de minimis w sytuacji ubiegania się o potwierdzenie charakteru pomocy po wydatkowaniu środków z zfron, którym uchybienie miałoby skutkować odmową wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Skoro ustawodawca w przepisach rangi ustawowej nie przewidział sankcji w postaci utraty prawa do uzyskania zaświadczenia o pomocy de minimis w sytuacji uchybienia 30-dniowemu terminowi do poinformowania podmiotu udzielającego pomocy publicznej o dokonanym wydatku z zfron, to w rozporządzeniu nie mógł znaleźć się termin o charakterze materialnoprawnym wywołujący takie skutki.
W konsekwencji zastosowanie § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. zawierającego termin o charakterze materialnoprawnym, którego niedotrzymanie miałoby skutkować utratą prawa do uzyskania zaświadczenia o pomocy de minimis nie powinno mieć miejsca w sytuacji gdy przepis ten zawiera unormowania wykraczające poza zakres delegacji ustawowej z art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji, co stanowi także naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Poza tym materia dotycząca określenia formy, treści, terminu i sposobu wydawania zaświadczenia stwierdzającego, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis została uregulowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 marca 2007 r. i nie było potrzeby jej powielania w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r.
SKO nie udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego skarga została uwzględniona.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego raczej zgodnie przyjmuje się, że przewidziany w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych 30-dniowy termin do przedstawienia przez przedsiębiorcę podmiotowi udzielającemu pomocy informacji o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji, stanowiącej warunek uznania pomocy jako pomoc de minimis, jest terminem prawa materialnego, wprowadzonym do tego rozporządzenia mimo braku dostatecznego upoważnienia ustawowego, a więc z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (m.in. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2014 r. o sygn. akt II GSK 633/13 i podane tam orzeczenia sądowe; publik. CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym tę sprawę to stanowisko podziela. Nie można doszukać się w treści art. 33 ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych upoważnienia do wprowadzenia dodatkowego, nieprzewidzianego w tej ustawie wymagania (obowiązku) w postaci terminu, którego niedochowanie pozbawiałoby prawa do uznania pomocy jako pomocy de minimis. To wymaganie nie mieści się w szczególności ani w upoważnieniu do określenia rodzajów wydatków ze środków funduszu rehabilitacji, w tym w ramach zasady de minimis (pkt 1 ust. 11 art. 33 ustawy), ani też w upoważnieniu do określenia warunków wykorzystania środków funduszu rehabilitacji (pkt 2 ust. 11 art. 33 ustawy).
Według art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozporządzenie MPiPS z dnia 19 grudnia 2007 r. w zakresie obejmującym § 9 ust. 2 spełnia tylko jeden warunek określony w art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji zawodowej: zostało wydane przez organ wskazany w tym przepisie. Jak już powiedziano, w art. 33 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie ma szczegółowego upoważnienia do wprowadzenia takiego materialnoprawnego warunku uznania udzielonej pomocy za pomoc de minimis. Co za tym idzie – w tym przepisie i w całej ustawie o rehabilitacji zawodowej nie ma też wytycznych dotyczących wprowadzenia takiego terminu.
Należy wreszcie stwierdzić, że wprowadzenie do rozporządzenia przepisu § 9 ust. 2 nie stanowi wykonania ustawy o rehabilitacji zawodowej, ponieważ ta ustawa nie reguluje materii dotyczącej postępowania w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Tymi kwestiami zajmuje się natomiast odrębna ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, która w art. 5 ust. 4 upoważnia Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in. treści zaświadczeń stwierdzających, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis oraz terminów lub sposobu ich wydawania.
Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie określonym ustawą kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności tej działalności z Konstytucją i z ustawami. W związku z tym ma kompetencje do odmowy zastosowania aktu podustawowego w razie stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją lub z ustawą. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Omawiany § 9 ust. 2 rozporządzenia MPiPS z dnia 19 grudnia 2007 r. narusza zdaniem Sądu art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego też Sąd odmówił zastosowania tego przepisu w rozpatrywanej sprawie, co sprawia, że skargę kasacyjną należało uwzględnić.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpatrzył również skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Uznał ją za uzasadnioną i uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.
O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).