Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 4 lipca 2016 r. (sygn. akt I SA/Gl 785/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), odrzucił skargę Miasta [...] na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] lutego 2016 r. (nr [...]), którą oddalono odwołanie Prezydenta Miasta [...] od uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] stycznia 2016 r. (nr [...]) o pozytywnym (z zastrzeżeniem) zaopiniowaniu możliwości sfinansowania deficytu przedstawionego w uchwale budżetowej Miasta [...] na rok 2016.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga została złożona na uchwałę podjętą na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.). Zdaniem WSA, ani art. 3 § 2 p.p.s.a., ani żaden przepis szczególny, o jakim mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego. W szczególności uchwała ta nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, zaś stanowi jedynie opinię, czyli formę współdziałania, która merytorycznie nie wiąże tych organów.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżonej uchwały nie można również kwalifikować jako stanowiska z art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446), bowiem ważność rozstrzygnięcia wspomnianych organów nie jest uzależniona o wydania takiej uchwały. W konsekwencji Sąd uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a zatem skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu pierwszej instancji złożyło Miasto [...]. Strona zaskarżyła to orzeczenie w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej oświadczył również, że zrzeka się rozprawy i wniósł o rozpoznanie środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.; dalej powoływanej jako p.u.s.a.), art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga na uchwałę pełnego składu kolegium regionalnej izby obrachunkowej, odmawiającą z przyczyn formalnych rozpoznania odwołania, o którym mowa w art. 20 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a w konsekwencji odrzucenie skargi.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż skarga dotyczy opinii wydanej przez skład orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach. W skardze strona nie kwestionowała bowiem opinii zawartej w uchwale z dnia [...] stycznia 2016 r., ale pozbawienie prawa do odwołania i rozpoznania zarzutów dotyczących tejże uchwały na skutek błędnego przyjęcia, że odwołanie może wnieść li tylko organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.
Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, odmowa rozpoznania przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej odwołania od uchwały wydanej przez skład orzekający stanowi naruszenie uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego do żądania kontroli przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej legalności stanowiska danego składu orzekającego w sprawach dotyczących danej jednostki samorządu terytorialnego. Uprawnienie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika z art. 20 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Autor skargi kasacyjnej przytoczył również treść art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie dotyczy postanowienia WSA o odrzuceniu skargi wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. wynika natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, przy czym w takim przypadku sąd orzeka w skaldzie jednego sędziego. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowił skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej zakreślił poprzez zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uchybienie tym przepisom miało polegać na uznaniu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i w konsekwencji błędnym odrzuceniu skargi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowa skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu podlega oddaleniu.
Z treści art. 1 § 2 p.u.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Formy aktywności administracji publicznej, które podlegają kontroli sądów administracyjnych zostały określone w art. 3 § 2 p.p.s.a., przy czym w art. 3 § 3 p.p.s.a. ustawodawca określił, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
W zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji uznał, że uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej z [...] lutego 2016 r. nie należy do żadnych form działalności administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Skutkiem takiej oceny było zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zaskarżona uchwała z dnia [...] lutego 2016 r. jest aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz.
23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że uprawnienie, o jakim mowa w zacytowanym przepisie, wynika z art. 20 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Ten przepis stanowi z kolei, że od uchwał składów orzekających służy odwołanie do kolegium izby w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały (ust. 1), zaś odwołanie od opinii wydanej przez skład orzekający w sprawach określonych w art. 13 pkt 3-5 rozpatrywane jest przez kolegium izby, nie później niż w terminie 14 dni od daty jego wniesienia (ust. 2). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wnosząc skargę strona starała się zakwestionować nie tyle opinię o możliwości sfinansowania deficytu przedstawionego w uchwale budżetowej (wyrażoną w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej z [...] stycznia 2016 r.), lecz wyrażone w zaskarżonej uchwale z [...] lutego 2016 r. stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej, że Prezydent Miasta [...] nie miał legitymacji do złożenia odwołania od uchwały z [...] stycznia 2016 r., co w istocie pozbawiło stronę prawa do odwołania, o jakim mowa w art. 20 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniany pogląd strony skarżącej jest nietrafny i nie podważa skutecznie stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji co do niedopuszczalności skargi.
Istota problemu objętego zarzutami skargi kasacyjnej w istocie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżona uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej z [...] lutego 2016 r. jest formą działania administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie, że akty lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mogą być podmiotem skargi do sądu administracyjnego, jeżeli: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) mają charakter publicznoprawny, 3) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Chodzi tu zatem o akty lub czynności, które - nie będąc decyzjami administracyjnymi lub postanowieniami - są podejmowane, bowiem przepisy materialnego prawa administracyjnego wymagają od organu administracyjnego potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 12).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazany w skardze kasacyjnej art. 20 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie stanowi przepisu materialnego prawa administracyjnego, który by wymagał od organu administracyjnego potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia przysługującego stronie skarżącej. Przepis ten przewiduje wyłącznie uprawnienie o charakterze formalnoprawnym (a nie materialnoprawnym) i to w dodatku wyłącznie w procedurze opiniodawczej, która nie kończy się wydaniem jakiegokolwiek aktu, nakładającego obowiązek na podmiot wnioskujący o opinię. Wydanie tego rodzaju opinii nie powoduje również, że strona z mocy samego prawa zyskuje jakieś uprawnienie lub ma obowiązek określonego działania związanego z treścią opinii (w ocenie NSA, tak zakwalifikowany nie może być określony w art. 246 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych /t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm./ obowiązek opublikowania opinii regionalnej izby obrachunkowej w sprawie możliwości sfinansowania deficytu przedstawionego w uchwale budżetowej - na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm./).
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotem skargi jest uchwała w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od opinii wyrażonej w uchwale składu orzekającego regionalnej izby obrachunkowej, skoro w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano art. 20 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w doktrynie, że taka uchwała nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów administracji publicznej i nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego (zob. m.in. M. Stec (red.), A. Babczuk, P. Ciszewski, B. Cybulski, L. Etel, W. Miemiec, Z. Mykowska, M. Paczocha, S. Płażek, D. Renczyński, J. M. Salachna, S. Srocki, R. Trykozko, W. Witalec, Z. K. Wójcik, W. Wróbel, Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy, komentarz do art. 20, Warszawa 2010).
Nie ma przy tym znaczenia to, czy w takiej uchwale odwołanie zostało rozpoznane merytorycznie (poprzez odniesienie się do opinii wyrażonej w uchwale składu orzekającego regionalnej izby obrachunkowej), czy też odwołanie zostało oddalone z powodu uznania przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej, że podmiot, który to odwołanie wniósł nie miał w tym zakresie legitymacji prawnej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego przepisu prawa, z którego wynikałoby, że dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej aktu wydanego na określonej podstawie prawnej jest zależna wyłącznie od treści uzasadnienia takiej uchwały. Uprawnienia do wniesienia skargi nie można w tym zakresie wywieść z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Przepis ten stanowi, że społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznanie odwołania od opinii wyrażonej przez skład orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej o możliwości sfinansowania deficytu przedstawionego w uchwale budżetowej Miasta (i to w dodatku rozpoznanie w sposób oczekiwany przez odwołującego się, czyli poprzez merytoryczne odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu) nie ma na celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień w rozumieniu art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, bowiem - jak wskazano wyżej - wspomniana opinia nie nakłada na miasto obowiązku, ani nie przyznaje mu uprawnienia.
W konsekwencji uznać należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie zakwestionowała skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, że sprawa, w której złożono skargę nie należy do właściwości sądów administracyjnych i że wobec tego skarga ta podlegała odrzuceniu.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna - jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu stosownie do treści art. 184 p.p.s.a.
PG