Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę H. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 maja 2011 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że w dniu 9 maja 2007 r. H. P. deklarując użytkowanie czterdziestu jeden działek rolnych złożyła wniosek o przyznanie na rok 2007: uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, a także płatności cukrowej.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia 28 kwietnia 2008 r. przyznał skarżącej płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości 14 450,08 zł.
W toku postępowania administracyjnego skarżąca dwukrotnie odwoływała się od decyzji wydanych w jej sprawie, a organ odwoławczy dwukrotnie uchylał decyzje wydane w I instancji i przekazywał do ponownego rozpoznania.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia 16 lutego 2009 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania płatności bezpośrednich oraz płatności cukrowej na rok 2007. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 8 stycznia 2009 r. wpłynęło pismo H. P., w którym potwierdziła, iż od 2008 roku nie użytkuje działek rolnych zgłoszonych do płatności we wniosku z dnia 9 maja 2007 r. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w K. decyzją z dnia 4 maja 2009 r. utrzymał tę decyzję w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w K oddalił skargę H P. na powyższą decyzję. Od wyroku skarżąca nie wniosła skargi kasacyjnej.
W związku z powyższym Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 24 lutego 2011 r. ustalił kwoty nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ stwierdził, że w dniu wydania decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych H. P nie była posiadaczem działek deklarowanych we wniosku na rok 2007. W związku z tym nie spełniała ona wymogów określonych w przepisach, a płatności bezpośrednie na rok 2007 zostały jej przyznane nienależnie. Skoro decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia 4 maja 2009 r. o odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 stała się prawomocna, zatem obowiązkiem organu stało się wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U, WE L 141 z 30.04.2004 r. str. 18, ze zm.) dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 17 maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 24 lutego 2011 r. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę skarżącą nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych.
Płatności do gruntów rolnych na rok 2007 przyznane na mocy decyzji z dnia 28 kwietnia 2008 r., zostały przekazane w dniu 16 czerwca 2008 r. na rachunek bankowy H. P. W dniu 16 marca 2008 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S wpłynęły kopie aktów notarialnych: umowy darowizny z dnia 26 listopada 2007 r. oraz umowa darowizny z dnia 21 grudnia 2007 r., z których wynika, że H. P. nie jest już w posiadaniu części działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007.
Organ odwoławczy stwierdził, że wypłata przedmiotowych płatności nastąpiła na skutek pomyłki organu, jednakże błąd ten mógł zostać wykryty przez rolnika. We wniosku o przyznanie płatności na rok 2007, znajduje się podpis H. P. wskazujący na to, że zna zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych oraz podpisała zobowiązanie do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który mógł mieć wpływ na nienależne przyznanie płatności oraz o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności oraz pomocy finansowej, w szczególności gdy zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego.
Wnioskodawczyni wiedziała, że jest zobowiązana do niezwłocznego poinformowania organu o tym, że nie jest posiadaczem wszystkich działek rolnych wskazanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 oraz posiadała wiedzę, że płatności uznane za nienależnie lub nadmiernie pobrane, podlegają zwrotowi. Pomimo tego dopiero w dniu 8 stycznia 2009 r., tj. po wydaniu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzji z dnia 28 kwietnia 2008 r. w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007, złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w S. oświadczenie, w którym wyjaśnia, że nie jest faktycznym użytkownikiem działek, które zadeklarowała we wniosku oraz że we wniosku obszarowym z 2007 r. zadeklarowała również działki ewidencyjne niebędące jej własnością oraz niewymienione w przytoczonych aktach notarialnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję przypomniał, że z dołączonych do akt administracyjnych kopii aktów notarialnych: umowy darowizny z dnia 26 listopada 2007 r. oraz umowy darowizny z dnia 21 grudnia 2007 r., wynika jednoznacznie, że H. P. nie była w posiadaniu części działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007. W wyniku poczynionych ustaleń Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. po dwukrotnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego odmówił skarżącej przyznania płatności rolnych za rok 2007.
W związku z powyższym Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa był zobowiązany do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie może odnosić się do zarzutów, które były przedmiotem postępowania w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych.
Zdaniem Sądu w sprawie nie miał zastosowania art. 73 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., który stanowi, że obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika (...).
Bezsprzecznym faktem jest, iż przedmiotowa płatność została przyznana w wyniku błędu organu. Jednakże ten błąd mógł zostać wykryty przez skarżącą, ponieważ wiedziała, że w chwili przyznania płatności nie była posiadaczem gruntów rolnych, które kwalifikowały się do objęcia płatnością. Fakt ten spowodował, że decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sandomierzu z dnia 16 lutego 2009 r. odmówiono skarżącej przyznania płatności.
H. P. zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisu postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym - w zakresie, w jakim wiedza skarżącej, że w chwili przyznania płatności nie była ona posiadaczem gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikującego się do objęcia płatnością, była wystarczająca do stwierdzenia, że skarżąca mogła wykryć błąd organu, w wyniku którego przyznano jej płatność, choć okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że skarżąca nie mogła wykryć błędu organu;
- 2. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 3 rozporządzenia Komisji WE 769/2004 polegające na przyjęciu, iż do stwierdzenia braku możności wykrycia błędu przez rolnika konieczne jest ustalenie, że podjął on wszelkie możliwe czynności zmierzające do ustalenia zasadności otrzymanej płatności, w wyniku czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż Prezes ARiMR błędnie nie odstąpił od obowiązku zwrotu pobranych płatności na podstawie wskazanego wyżej przepisu.
Pełnomocnik organu wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, w której domagał się jej oddalenia jako całkowicie niezasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Przedmiotem kontroli instancyjnej, wywołanej skargą kasacyjną, objęty jest wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy stan faktyczny sprawy uprawniał do odstąpienia od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, a w szczególności, czy zaistniały w niniejszej sprawie błąd był tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika, w rozumieniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
W skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym - w zakresie, w jakim wiedza skarżącej, że w chwili przyznania płatności nie była ona posiadaczem gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, była wystarczająca do stwierdzenia, że skarżąca mogła wykryć błąd organu, w wyniku którego przyznano jej płatność, choć okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że skarżąca nie mogła wykryć błędu organu.
Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie słusznie podnosi się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1012/12., LEX nr 1225696). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11).
W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca podała, że obowiązek wynikający z tego przepisu obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych, ale i ich ocenę pod względem zgodności z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji obowiązek ten wypełnił w sposób prawidłowy. Przytoczył bowiem wszystkie fakty mające relewantne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sposób wyczerpujący przedstawił okoliczności dotyczące: przyznania skarżącej płatności na rok 2007, podpisania oświadczenia o znajomości zasad przyznawania płatności, nieposiadania przez skarżącą w dniu wydania decyzji deklarowanych we wniosku działek oraz terminie poinformowania organu o tym fakcie.
Ponadto Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej, dokonał oceny przedstawionego stanu faktycznego pod względem jego zgodności z prawem wyjaśniając, że płatność została przyznana skarżącej w wyniku błędu organu, jednakże błąd ten mógł zostać wykryty przez skarżącą, ponieważ wiedziała ona, że w chwili składania wniosku nie była posiadaczem gruntów rolnych, które kwalifikowały się do objęcia płatnością. Fakt, że skarżąca nie zgadza się z przeprowadzoną przez Sąd I instancji oceną prawną, nie daje podstaw do formułowania twierdzeń, iż w uzasadnieniu wyroku brak jest wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 3 rozporządzenia Komisji WE 769/2004 należy uznać, że jest on bezzasadny. Skarżąca upatruje naruszenia tego przepisu między innymi w przyjęciu, iż: "do stwierdzenia braku możności wykrycia błędu przez rolnika konieczne jest ustalenie, że podjął on wszelkie możliwe czynności zmierzające do ustalenia zasadności otrzymanej płatności", jednakże analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji takich twierdzeń nie formułował
Art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stanowi, że obowiązek dokonania zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu, lub innego organu, oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga zatem spełnienia łącznie dwóch wymienionych w tym przepisie przesłanek. Po pierwsze: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu (co w rozpoznawanej sprawie jest niesporne), po drugie: błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonując subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod wskazany przepis prawa materialnego zasadnie uznał, że nie może on mieć zastosowania w sprawie, ponieważ nie można uznać, że błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika i w tym kontekście wyjaśnił, iż skarżąca w chwili przyznania płatności wiedziała, że nie była posiadaczem gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego którego dotyczyła płatność. Wynika to z zestawienia chronologii zdarzeń mających znaczenie w niniejszej sprawie - 9 maja 2007 r. H. P złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, następnie 26 listopada 2007 r. i 21 grudnia 2007 r. zawarła umowy darowizny, na mocy których przestała być właścicielem działek objętych wnioskiem, przy czym w obu aktach notarialnych znajduje się informacja, że na dzień podpisania aktu notarialnego obdarowana jest już w posiadaniu nieruchomości będącej przedmiotem umowy.
Decyzją z 28 kwietnia 2008 r. przyznano skarżącej płatność, a 10 czerwca 2008 r. przelano przyznaną kwotę na podany przez nią we wniosku rachunek bankowy. W tym miejscu należy podkreślić, że skarżąca składając wniosek podpisywała oświadczenie, że niezwłocznie poinformuje na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne przyznanie płatności, a także o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego oraz że znane jej są zasady przyznawania płatności. Skarżąca przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności na rok 2007 wiedziała, że nie spełnia warunku posiadania, jednakże nie poinformowała o tym organu "niezwłocznie" ale dopiero w dniu 8 stycznia 2009 r., to jest już po przyznaniu jej płatności na 2007 rok i przelaniu środków na jej rachunek bankowy.
Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że wskazana okoliczność jest na tyle ewidentna, że rolnik ową nieprawidłowość mógł z łatwością "wykryć".
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.