Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 765/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. B.na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 15 października 2018 r., znak: BP.501.1046.2018.1091.KI13.5744, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego w pkt I. uchylił decyzję organu II instancji w zaskarżonej części, to jest w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, nakładającą karę pieniężną w wysokości 1000 złotych z tytułu naruszenia z Ip. 6.1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz nakładającą w związku z tym karę pieniężną w łącznej wysokości 6000 złotych; w pkt II. zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz W. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Kielcach oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 4 lutego 2014 r. nr 165/2015 w zw. z lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w bezzasadnym uznaniu przez Sąd I instancji, że zamontowanie czujnika zakłócającego pracę tachografu jedynie po przeprowadzonym badaniu tachografu prowadzi do nieważności przeprowadzonych wcześniej badań oraz daje możliwości nałożenia kary pieniężnej za naruszenie lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do u.t.d. podczas, gdy przeprowadzenie badania i zamontowanie plomby warsztatu potwierdzającej badania w sytuacji istnienia niedozwolonego urządzenia powoduje, że badania te nie są ważne, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że badania dokonywane po zainstalowaniu niedozwolonego urządzenia ingerującego w pracę tachografu niejako "uzdrawiają" stan niezgodny z prawem;
- 2. art. 92 c ust 1 u.t.d., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że to na organie spoczywa ciężar dowodowy w postaci sprawdzenia braku wpływu strony na powstałe naruszenie, podczas gdy to strona powinna przedstawić wiarygodne dowody potwierdzające, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a które nastąpiło w wyniku zdarzeń i okoliczności, których przewidzieć nie mogła.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uwzględnienie skargi wniesionej na tę decyzję oraz – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – jej uchylenie w zaskarżonej części, to jest w części utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji nakładającą karę pieniężną w wysokości 1000 zł za naruszenie określone w lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz nakładającą w związku z tym karę pieniężną w łącznej wysokości 6000 zł. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość, a co za tym dzień zgodność z prawem działania organu administracji w zakresie odnoszącym się do zaktualizowania zachowaniem przypisanym stronie skarżącej znamion deliktu polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji (lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym), a w konsekwencji nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 1000 zł. W tej mierze, Sąd I instancji podniósł, że w relacji do ostatniego sprawdzenia kontrolowanego pojazdu, które miało miejsce w dniu 19 listopada 2016 r. – co potwierdzała plomba warsztatu dokonującego legalizacji tachografu – oraz stwierdzenia w toku kontroli (z dnia 10 kwietnia 2017 r.), że w skrzyni biegów kontrolowanego pojazdu został zainstalowano przerobiony nadajnik, z datą pierwszego ustawienia czujnika ruchu "30-10-2012; 18:44", z wmontowanym wewnątrz dodatkowym układem scalonym, a ponadto w relacji do braku jednoznacznych ustaleń – co przyznał organ administracji – kto, gdzie, kiedy i w jakich okolicznościach zamontował wymienione urządzenie, istnienie plomby uprawnionego warsztatu może świadczyć o tym, że urządzenie zakłócające pracę tachografu istniało przed jej nałożeniem – a więc przez badaniem przeprowadzonym w dniu 19 listopada 2016 r. – co w sytuacji, gdy w toku postępowania nie ustalono, że do zamontowania przerobionego nadajnika z wmontowanym wewnątrz dodatkowym scalonym doszło po tym badaniu powoduje, że brak jest podstaw do nałożenia kary za wymieniony delikt w sytuacji, gdyby do zainstalowania przerobionego nadajnika doszło przed badaniem legalizacyjnym tachografu. Strona – w związku z nałożeniem na nią kary – ponosiłaby bowiem konsekwencje nierzetelnego działania warsztatu uprawnionego do przeprowadzania wymienionych badań.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w jego krytycznej ocenie, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest zgodna z prawem.
Z całą pewnością bowiem, oceny odnośnie do braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia, ani zarzut błędnej wykładni art. 23 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 165/2015 w związku z lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, ani też zarzut błędnej wykładni art. 92c ust. 1 tej ustawy (odpowiednio pkt 1 i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).
Zarzuty skargi kasacyjnej – których komplementarny charakter uzasadnia, aby odnieść się do nich łącznie – nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ z następujących powodów.
Jeżeli bowiem – co trzeba uznać za oczywiste – podstawowy charakter skargi kasacyjnej, jako środka zaskarżenia wynika przede wszystkim z faktu, że umożliwia ona z inicjatywy stron oraz niektórych organów państwowych dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli wyroków wydawanych w pierwszej instancji przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz niektórych wymienionych w tym przepisie postanowień tych sądów kończących postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, a istotą wywołanego skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest weryfikacja, w granicach wyznaczonych stawianymi zarzutami kasacyjnymi, zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, to za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że skarga kasacyjna stanowi środek służący – albowiem tak właśnie i trywialnie rzecz ujmując należałoby do tego podejść – podjęciu merytorycznej polemiki z zaskarżanym nią wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Jeżeli tak, to uwzględniając istotę oraz funkcje skargi kasacyjnej, za nie mniej uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie, nie dość, że odnośnie do czytelności formułowanego w niej komunikatu, co jest istotne z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17), to również odnośnie do tego, aby podejmowana na jej gruncie polemika z stanowiskiem wojewódzkiego sądu administracyjnego odnosiła się do jego treści oraz istoty, a więc innymi słowy, aby była ona osadzona na tej samej płaszczyźnie, co stanowi konieczny warunek możliwości oceny jej zasadności, a co za tym idzie skuteczności, co nie jest możliwe w sytuacji przeciwnej, to jest, gdy taka płaszczyzna – czy też, inaczej rzecz ujmując, pole dialogu – nie istnieje.
Mianowicie wówczas, gdy – trywialnie rzecz ujmując – skarga kasacyjna oraz stawiane w niej zarzuty nie odnoszą się do treści oraz istoty kwestionowanego nią wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i wyrażonego w nim stanowiska lub się z nimi rozmijają. A w tej mierze, nie można abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – które wyrażają się również w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).
Uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z przedstawionych uwag wprowadzających o formułowanych na ich podstawie wniosków, o braku skuteczności zarzutów skargi kasacyjnej zmierzających do wykazania – zarzucanego Sądowi I instancji – błędu wykładni przepisów art. 23 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 165/2015 w związku z lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz art. 92c ust. 1 tej ustawy trzeba wnioskować przede wszystkim na tej podstawie, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji dokonywał wykładni przywołanych przepisów prawa, a co więcej, aby w konsekwencji podjętych zabiegów interpretacyjnych – których w związku z tym przecież nie podejmował – miał wyrazić pogląd odnośnie do określonego sposobu ich rozumienia, którego prawidłowość aktualnie podważa skarżący kasacyjnie organ.
Z uzasadnienia kontrolowanego wyroku nie wynika, aby w ogóle i w jakikolwiek sposób Sąd I instancji odnosił się do przepisu art. 92c ust 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten nie został nawet (w tym zdawkowo) przywołany. Został natomiast przywołany przepis art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2015, w zakresie odnoszącym się do jego części oraz tego co wynika z części nie przywołanej (zob. s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Tego rodzaju zabieg – zwłaszcza, gdy w tej mierze odnieść się do toku narracji Sądu I instancji – w żadnym stopniu, ani też zakresie nie uzasadnia twierdzenia o przeprowadzaniu jego wykładni, tym bardziej, gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przywołując treść wymienionego przepisu prawa, Sąd I instancji odwołał się do jego tzw. bezpośredniego rozumienia.
Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przywołanie art. 23 ust. 1 wymienionego rozporządzenia unijnego stanowiło wprowadzenie do prezentacji zasadniczego argumentu, który – zdaniem Sądu I instancji – przekonywał o braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji nakładającą karę pieniężną w wysokości 1000 zł za naruszenie określone w lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz nakładającą w związku z tym karę pieniężną w łącznej wysokości 6000 zł.
Mianowicie, Sąd I instancji stwierdził, że – a jest to, aż nadto jasno i wyraźnie widoczne (zob. akapit pierwszy s. 7 uzasadnienia kontrolowanego wyroku) – "[...] Przywołane przez organy przepisy wykonawcze do uchylonego rozporządzenia nr 3821/85 [...] nie dają podstawy do uznania, że doszło do naruszenia, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy pod poz. 6.1.4. bez jednoczesnego ustalenia, że [...]".
Z powyższego wynika, że powodem stwierdzenia braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była wadliwość zastosowania przez organy administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie przepisów wykonawczych do uchylonego rozporządzenia nr 3821/85, których znaczenie było eksponowane w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji (s. 4), a co więcej – co również nie mniej jasno i wyraźnie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zob. s 7 oraz s.
- 9) – także brak uwzględnienia przez organy administracji znaczenia konsekwencji wynikających z art. 37 rozporządzenia nr 165/2015.
W świetle wniosków formułowanych na podstawie stanowiska Sądu I instancji w zestawieniu z podważającymi jego prawidłowość zarzutami skargi kasacyjnej – a co za tym idzie, uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obwiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem stawiane na jej gruncie zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógły – z wszystkich przedstawionych powodów – odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.