Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 495/20

Uzasadnienie

1. I. Wyrokiem z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 686/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę O. spółki partnerskiej w B. (skarżąca spółka) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku z 6 sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
2. II. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca spółka i zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. I. naruszenie przepisu prawa materialnego:
2. 1) art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez przyjęcie, iż Skarżący podał w ofercie nieprawdziwe informacje, w sytuacji gdy wskutek naruszenia procedury Skarżący nie miał możliwości udzielenia wyjaśnień w postępowaniu, zaś orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala na przyjęcie, iż przez owe podanie nieprawdziwych informacji uznane winno być takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości, zaś skarżący faktycznie posiadał zasoby ludzkie, które podał w ofercie,
3. 2) art. 154 ust 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie było prowadzone z naruszeniem przepisów prawa, w sytuacji gdy wskutek potraktowania Skarżącego w sposób gorszy, niż pozostali uczestnicy tego konkursu, interes prawny Skarżącego doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, tj.:
4. a) naruszeniem § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zw. z § 10 ust. 4 pkt 3 Zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i art. 146 ust 2 w zw. z art. 148 ust 2 i art. 149 ust 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez uznanie przez Komisję konkursową, iż oferent podał w ofercie nieprawdziwe informacje, podczas gdy oferent spełniał warunki dalszego udziału w postępowaniu i nie podał w ofercie nieprawdziwych informacji, ponieważ posiadał dokumenty potwierdzające zatrudnienie wskazanych osób i ich gotowość do udzielania świadczeń w zakresie opieki zdrowotnej a tylko z uwagi na bardzo krótki termin na ich dostarczenie do siedziby NFZ i ich nieprzyjęcie w uzgodnionym wcześniej terminie przez Komisję spowodowało, że nie znalazły się w dokumentacji ofertowej,
5. b) naruszeniem § 19 ust 1 Zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zw. z 12 ust 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 31 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy i art. 142 ust 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez sformułowanie przez Komisję wezwania do udzielenia wyjaśnień w bardzo krótkim, niemożliwym do zrealizowania terminie, przesyłając wezwanie drogą elektroniczną o godz. 9.30, z którym oferent zapoznał się (z uwagi na zmianowy system pracy) o godz. 13.00, zaś termin do realizacji wezwania upływał tego samego dnia o godz. 15.00, co czyniło niemożliwym złożenie wyjaśnień w zakreślonym terminie, a nadto poprzez odmowę przyjęcia wyjaśnień w uzgodnionym wcześniej telefonicznie terminie - tj. niezwłocznie następnego dnia, kiedy to nastąpiła odmowa przyjęcia dokumentów przygotowanych w ramach zobowiązania do złożenia wyjaśnień dostarczonych przez upoważnionego pracownika Oferenta,
6. c) naruszeniem §13 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 31 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy poprzez brak wskazania w protokole postępowania szczegółowej podstawy prawnej decyzji o odrzuceniu oferty,
7. d) przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie przejawiające się brakiem wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, a tym samym brakiem należnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, skutkujące błędnym uznaniem w protokole Komisji i w decyzji Dyrektora Oddziału NFZ, że oferta świadczeniodawcy podlegała odrzuceniu z tego powodu, że zawierała nieprawdziwe informacje, podczas gdy wyczerpujące zebranie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że stan taki nie miał miejsca a wszystkie informacje podane przez Oferenta były prawdziwe.

Argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

1. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione warunki, wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę w granicach skarg kasacyjnych.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skarg kasacyjnych i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, przy czym jej niezasadność jest wynikiem wady związanej z niespełnieniem warunków formalnych przewidzianych dla skargi kasacyjnej. Jakkolwiek wada ta nie była podstawą do odrzucenia skargi kasacyjnej, jednak uniemożliwia pełną ocenę wyroku z punktu widzenia naruszeń prawa podnoszonych w treści sformułowanych zarzutów.

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek ochrony prawnej. Jednym z przejawów tego formalizmu jest konieczność wypełnienia ustawowo określonych wymagań wobec tego środka zaskarżenia. Mają one istotne znaczenie wobec ustawowo określonego modelu postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, w którym obowiązuje związanie zarzutami skargi kasacyjnej. Zarzuty te określają więc ramy postępowania, w granicach których NSA ocenia zaskarżone rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji.

Z tego więc względu przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują, że oprócz ogólnych wymogów co do pisma procesowego, skarga kasacyjna musi spełniać warunki określone w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Poza tym, na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego, wskazać należy przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji wraz z wyjaśnieniem wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, a więc na rozstrzygnięcie sądu (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna wprost odwołuje się do przepisów art. 149 ust. 1 pkt 2 i art. 154 ust 3 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jak też przepisów k.p.a. oraz podustawowych aktów normatywnych, a więc norm, których sąd pierwszej instancji niewątpliwie nie stosował. W żadnym natomiast z zarzutów autor skargi kasacyjnej nie podnosi naruszenia przez WSA przepisów ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ma to zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę konsekwencje normatywne ustrojowego modelu kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Wykluczone jest bowiem utożsamianie kontroli stosowania przepisów prawa przez organ - dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny na skutek skargi strony - ze stosowaniem wprost przez ten sąd przepisów prawa, co jest oczywiście domeną organu administracji publicznej.

Jak wynika z wcześniejszych rozważań, powyższy pogląd jest oczywisty w świetle regulacji ustawowej określającej cele sądowej kontroli działalności administracji i jest on powszechnie akceptowany, zarówno w nauce prawa, jak i w judykaturze.

Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie także uzasadnienie skargi kasacyjnej nie daje podstaw do dookreślenia właściwego wzorca kontroli rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji, a więc nawet w świetle wskazań uchwały NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), nie zachodzą warunki pozwalające na rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu zarówno na sformułowanych zarzutach, jak i ich rozwinięciu w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Podkreślić raz jeszcze należy, że w postępowaniu kasacyjnym ocenie poddawany jest wyrok sądu pierwszej instancji, a nie kwestionowane przez stronę rozstrzygnięcie organu, zatem strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać przepisy naruszone przez sąd - nie zaś przepisy stosowane przez organ. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie spółka podważa prawidłowość rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, koncentrując się na działaniach organu w toku postępowania dotyczącego umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, pomijając natomiast zagadnienie zgodności z prawem kontroli tego postępowania dokonanej przez WSA. Wynika to nawet z prostego porównania treści zarzutów skargi kasacyjnej z zarzutami sformułowanymi w skardze do sądu pierwszej instancji, które są tożsame co do istoty. Proponowany w skardze kasacyjnej wzorzec kontroli zaskarżonego wyroku prowadziłby de facto do merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia organu administracji przez NSA, co z podniesionych już powodów, nie jest dopuszczalne w postępowaniu kasacyjnym.

Z tego względu NSA uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

NSA orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.).