Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 566/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę E. D. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że E. D. w dniu [...] maja 2008 r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008, deklarując w nim działki rolne o łącznej powierzchni 32,65 ha. Przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2008 r. kontrola administracyjna wniosku obszarowego wykazała nieprawidłowości odnośnie zgłoszonych działek, w związku z tym skarżąca została pisemnie wezwana do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik skarżącej złożył korektę wniosku, w którym podtrzymał deklarację złożoną przez skarżącą. W dniu 16 marca 2009 r. Biuro Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przeprowadziło w gospodarstwie skarżącej kontrolę na miejscu, która wykazała, że producent rolny zawyżył powierzchnię uprawnioną do uzyskania płatności ONW o 0,29 ha.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał skarżącej płatność ONW na rok 2008 strefa nizinna II w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną wynoszącą mniej niż 3 % płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy podkreślając między innymi, że przeprowadzona w dniu 16 marca 2009 r. kontrola na miejscu przeprowadzona została prawidłowo, wykazała zawyżenie powierzchni działek uprawnionych do płatności ONW i była podstawą do wydania decyzji o przyznaniu dofinansowania do powierzchni działek stwierdzonych podczas kontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę uznał, że organy podjęły prawidłowe rozstrzygnięcia. Niesporne dla Sądu I instancji są następujące fakty. Powierzchnia zadeklarowana przez skarżącą we wniosku wynosiła 32,65 ha. W dniu 16 marca 2009 r. w gospodarstwie skarżącej przeprowadzono kontrolę na miejscu w jej obecności w zakresie płatności rolnośrodowiskowej, płatności obszarowej i płatności ONW. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono w dniu [...] marca 2009 r. raport kontroli. Odnośnie płatności ONW sporządzono protokół [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej ustalono, że powierzchnia działek wyniosła 32,36 ha. Wynik kompensacji wskazał, że skarżąca zawyżyła powierzchnię o 0,29 ha, słusznie więc organy zastosowały do obliczenia pomocy obszar zatwierdzony, stosownie do art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz.
WE Nr L 141, poz. 18 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) Sąd I instancji nie znalazł podstaw do podważenia prawidłowości wyników w/w kontroli, które zostały przeprowadzone na podstawie przepisów wspólnotowych tj.: rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, w tym art. 23 ust. 1, art. 24 ust.
1. Kontrole administracyjne i na miejscu dotyczą odpowiednio zadeklarowanych uprawnień do dopłat i zadeklarowanych działek i pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznawania tej samej pomocy w odniesieniu do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego oraz nienależnej kumulacji pomocy w ramach programów pomocy wiążących się z zadeklarowaniem powierzchni. Weryfikują one istnienie uprawnień do dopłat i kwalifikacje do otrzymania pomocy, dotyczą zgodności między działkami zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich, etc. Po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności także przeprowadza się kontrolę na miejscu w gospodarstwie (art. 24 ust. 2 rozporządzenia), której celem jest ustalenie, czy deklarowana powierzchnia upraw i ich rodzaj odpowiada stanowi faktycznemu, co też bez wątpienia nastąpiło w rozpoznawanej sprawie.
Zdaniem Sądu I instancji, niezasadny był również zarzut, że jedyną podstawą wydania przez organ I instancji decyzji i zaniżenia płatności był raport z kontroli z dnia 16 marca 2009 r., którego zapisy zostały zmienione w toku postępowania odwoławczego i już po wydaniu i doręczeniu skarżącej tej decyzji. Wprawdzie została jej doręczona korekta raportu z czynności kontrolnych, która jednakże dotyczyła czynności kontrolnych dokonanych w zakresie Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013, natomiast rozpoznawana sprawa dotyczy płatności ONW za 2008 rok.
W związku z tym niezasadny jest jej zarzut naruszenia przez organy przepisów procesowych tj. art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, ponieważ podstawą prawną wydania zaskarżonych decyzji nie była wyżej wymieniona ustawa lecz ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64, poz. 427 ze zm) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2007 r. nr 68, poz. 448 ze zm.) w związku z § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U Nr 40, poz 329).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. D. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci uchybienia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 i w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 133 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez wadliwe wykonywanie obowiązku kontroli decyzji administracyjnej polegające na sprzeczności przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych z zebranym materiałem dowodowym, tj. uznanie, że grunty zgłoszone przez skarżącą do płatności ONW zostały oparte o nieprawidłowe protokoły kontroli co skutkowało błędnym ustaleniem powierzchni zasiewów w sytuacji, gdy:
- a) ustalenie powierzchni gruntów przez organy I i II instancji nastąpiło w oparciu o raport z kontroli z dnia 16 marca 2009 r., który jakkolwiek formalnie był przeznaczony do Programu Rolnośrodowiskowego, to jednak wbrew twierdzeniom Sądu, był podstawą wydania zaskarżonej decyzji. WSA pominął bowiem fakt, że ustalenia z tego raportu, w tym w szczególności ustalone powierzchnie upraw, zostały wprost przytoczone w decyzjach organów, innych natomiast raportów z takimi samymi ustaleniami nie ma;
- b) raport z kontroli nr [...] (Program Rolnośrodowiskowy) nie może być uznany za zgodny z prawem dowód, gdyż nie został sporządzony w wyniku czynności kontrolnych, a jedynie w oparciu o raport nr [...], a więc niezgodnie z prawem (art. 36 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), gdyż raport sporządza się jedynie z czynności kontrolnych, a te nie zostały przeprowadzone dla raportu nr [...];
- c) kontrola z dnia 16 marca 2009 r. nie mogła dotyczyć dopłat za rok 2008 r., gdyż w tym czasie rozpoczęły już wegetację zasiewy na rok 2009 r., a więc nie mogła też być podstawą jakichkolwiek decyzji za rok 2008.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o stan faktyczny powstały na skutek manipulacji danymi kontrolnymi, czego Sąd I instancji nie wziął pod rozwagę. Nie ustalił też, który raport kontroli z tego samego dnia jest dla organów wiążący, ani czego dokładnie dotyczyła korekta.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Jej autor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 133 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na sprzeczności przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych z zebranym materiałem dowodowym poprzez uznanie, że powierzchnia gruntów zgłoszona przez stronę skarżącą do przyznania płatności na rok 2008 pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania została oparta na prawidłowo sporządzonym protokole kontroli, co w rezultacie spowodowało nieprawidłowe ustalenie powierzchni zasiewów.
Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że raport z kontroli dotyczący dopłat rolnośrodowiskowych z dnia 16 marca 2009 r. oraz jego korekta stanowiły podstawę do ustaleń w zakresie dopłat obszarowych. Ponadto korekta raportu została doręczona stronie po wprowadzeniu do obrotu decyzji organu I instancji, w związku z czym skarżąca nie mogła odnieść się do poprawności wprowadzonych korekt.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy przyznać rację stronie skarżącej. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że raport z kontroli nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. został sporządzony na podstawie protokołu rolnośrodowiskowego z dnia 16 marca 2009 r. W ustaleniach końcowych tego raportu w poz. 100 dotyczącej uwag inspektorów terenowych zaznaczono, że wyniki pomiarów działek rolnych przyjęto z kontroli rolnośrodowiskowej przeprowadzonej w dniu 16 marca 2009 r. znak sprawy [...]. Natomiast w poz. 120 znajduje się uwaga, że przekazanie stronie kopii raportu po korektach nastąpiło w dniu [...] czerwca 2009 r. Jednocześnie z pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2009 r. skierowanego do Pani E. D., dotyczącego przekazania kopii raportu z czynności kontrolnych w zakresie działania: Program rolnośrodowiskowy PROW 2007 – 2013, wynika iż w raporcie stwierdzono niezgodności z zapisami instrukcji stanowiskowej dla inspektorów terenowych realizujących kontrole na miejscu i dokonano stosownych korekt dla działki rolnej D i działki rolnej E. W raporcie nr [...] dokonano na tej podstawie również odpowiedniej korekty powierzchni działek.
W rezultacie tych korekt powierzchnia gruntów została zmniejszona w stosunku do ustaleń z kontroli na miejscu, bowiem powierzchnia stwierdzona wynosiła przed korektą 32,86 ha, a po korekcie 32,36 ha, przy czym powierzchnia deklarowana obejmowała 32,65 ha. W takiej sytuacji uzasadniony jest zarzut autora skargi kasacyjnej, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, ponieważ podstawą do ustaleń w zakresie płatności obszarowych stanowił raport z czynności kontrolnych innego programu pomocowego tj. dopłat rolnośrodowiskowych. A ponadto korekta tego raportu została przesłana stronie już po wydaniu i doręczeniu decyzji organu I instancji.
Należy ponadto zauważyć, że czynności kontrolne dotyczące płatności ONW powinny być przeprowadzone zgodnie z ustawą z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zgodnie z art. 31 ust. 5, 6, 7 i 8 tej ustawy osoba wykonująca czynności kontrolne sporządza z tych czynności raport. Raport podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany. W przypadku odmowy podpisania raportu przez podmiot kontrolowany raport podpisuje tylko osoba wykonująca czynności kontrolne, dokonując w raporcie stosownej adnotacji o odmowie podpisania raportu przez podmiot kontrolowany. Natomiast w przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport.
Zatem zarzuty sformułowane w skardze okazały się zasadne, ponieważ niezgodność w obszarze działek stanu rzeczywistego z deklarowanym powinna zostać ustalona w toku czynności kontrolnych w ramach programu ONW. Sąd i instancji nieprawidłowo przyjął, że stan faktyczny w sprawie jest zgodny rzeczywistym w sytuacji, gdy w toku przeprowadzonej kontroli w ramach innego programu pomocowego stwierdzono niezgodność w obszarze działek, których wielkość stanowiła przekroczenie mniej niż 3 % różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną oraz niezgodność ta powstała na skutek korekty raportu kontroli, do której strona nie mogła się ustosunkować, bowiem doręczono jej raport z uwzględnieniem korekty po doręczeniu decyzji organu I instancji.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził naruszenie prawa określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a i na podstawie art. 185 § 1 ustawy uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zobowiązując ten Sąd do zbadania czy powierzchnia działek ewidencyjnych objęta wnioskiem została prawidłowo ustalona przez organy administracji, uwzględniając zaprezentowane wyżej stanowisko. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 1 p.p.s.a.