Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 696/05, oddalił skargę T. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 17 października 2005 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia 23 września 2005 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. przyznał skarżącemu na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., przyznał po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych T. D. płatność na rok 2004 w łącznej wysokości 4357,97 zł, w tym z tytułu:
- 1. Jednolitej Płatności Obszarowej - 2004 (kod FEOGA: 050212020000001, krajowa pozycja budżetowa: 99999999999) w wysokości 4357,97 zł, w tym środki unijne 4357,97 zł, środki krajowe 0,00 zł.
- 2. Uzupełniająca Płatność Obszarowa - inne- 2004 (kod FEOGA: 050404000000401, krajowa pozycja budżetowa: 00003301038) w wysokości 0,00 zł.
T. D. odwołał się od tej decyzji.
Decyzją z dnia 17 października 2005 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił, między innymi, iż organ naruszył przepisy art. 61 k.p.a. i art. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych poprzez błędne przyjęcie, iż sankcje wymienione w decyzji winny znaleźć zastosowanie, pomimo wykreślenia spornych gruntów przez skarżącego wezwanego do złożenia wyjaśnień, a zatem w sytuacji, gdy wniosek w części dotyczącej spornych gruntów został cofnięty. Skarżący podkreślił, iż w odniesieniu do działek, które budziły wątpliwości, nie uzupełnił wniosku o wyjaśnienia lecz natychmiast po wezwaniu skreślił z wniosku sporne grunty, a zatem wniosek nie mógł być uznany za błędnie wypełniony i nie podlegał sankcjom.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę podzielił stanowisko organów administracji publicznej, że treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych jednoznacznie wskazuje, że beneficjentem płatności określonych w ustawie są podmioty faktycznie korzystające z gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu świadczy o tym chociażby użyty w omawianym przepisie zwrot "producent rolny" oraz ustanowiony warunek, iż znajdujące się w posiadaniu grunty rolne winny być utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Omawiana pomoc, w zamiarze ustawodawcy ma bowiem na celu premiowanie producentów rolnych, którzy spełniają wskazane wyżej warunki, rekompensując (przynajmniej częściowo) poniesione w związku z tym przez nich koszty.
Sąd zważył, iż okoliczności faktycznych niniejszej sprawy bezspornie wynika, że skarżący nie spełniał wskazanego wymogu odnośnie spornych działek nr [...] i [...] o powierzchni 7,63 ha położonych w W., opisanych w księdze wieczystej KW nr [...], bowiem w chwili rozpatrywania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntu nie był posiadaczem samoistnym tych działek. W ocenie Sądu okoliczność istnienia u skarżącego świadomości czy jej braku w kwestii niezgodności z rzeczywistością danych dotyczących powierzchni posiadanych gruntów wymienionych we wniosku pozostaje bez znaczenia w świetle przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie.
Sąd podkreślił, że niezaprzeczalnym i podstawowym zagadnieniem pozostaje okoliczność, iż skarżący dopuścił do powstania nieprawidłowości w złożonym przez siebie wniosku. Skarżący mógł usunąć tę nieprawidłowość w stosownym czasie, jednakże tego nie uczynił.
Sąd wskazał, że z przepisów art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. jednoznacznie wynika, iż z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, właściwy organ, który w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdził, iż istnieje różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią określoną w znaczeniu art. 2 lit. r) rozporządzenia Wspólnoty Europejskiej nr 2419/2001, to ma obowiązek zastosować, w stosunku do wnioskodawcy wymienione w ww. przepisach sankcje. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, jakoby wymienione przez niego przesłanki jakimi kierował się wpisując sporne działki do swojego wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich mieściły się w zakresie pojęć "siła wyższa" lub "wyjątkowa okoliczność".
Skarżący nie wykazał, iż zasadnym byłoby uznanie go za dzierżawcę przedmiotowych działek, a zatem - w ocenie Sądu - postępowanie skarżącego (wpisanie przedmiotowych działek do wniosku) nie znajduje uzasadnienia. Dodatkowo skarżący stwierdził, że w owym okresie był w trudnej sytuacji zdrowotnej i rodzinnej, co zdaniem Sądu również świadczyłoby o tym, iż nie użytkował przedmiotowych działek. Powyższe okoliczności, jak wskazał Sąd mogłyby mieć znaczenie przy spełnieniu dodatkowych przesłanek:
- - wykazania, że skarżący istotnie był dzierżawcą spornych działek,
- - zgłoszenia faktu choroby w terminie 10 dni roboczych od daty ustania tych okoliczności (art. 48 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r.).
Z akt sprawy wynika zaś, że skarżący fakt choroby podniósł dopiero w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 23 września 2005 r. Nr [...] ale co najistotniejsze skarżący nie podjął nawet próby udowodnienia iż był dzierżawcą spornego gruntu.
Sąd stwierdził także, że bezsporny jest fakt, iż skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich w dniu 15 czerwca 2004 r., a wykreślenia spornych działek z ww. wniosku dokonał w dniu 10 sierpnia 2004 r., po doręczeniu mu (w dniu 4 sierpnia 2004 r.) wezwania do wyjaśnienia stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości, a zatem po wszczęciu formalnie postępowania kontrolnego odnośnie działek nr [...] i [...] położonych w W. (zgłoszonych tak przez T. D., jak i M. B. w odrębnych wnioskach w celu uzyskania płatności bezpośrednich). Wykreślenie w dniu 10 sierpnia 2004 r. przez skarżącego spornych działek z przedmiotowego wniosku nie mogło zapobiec zastosowaniu przez organ I instancji sankcji (art. 8 i14 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r.). Konieczność zastosowania takiego rozstrzygnięcia wynika wprost z przepisów prawa wspólnotowego, a organy orzekające w sprawach płatności bezpośrednich związane są tymi przepisami, nie mając możliwości stosowania tzw. uznania administracyjnego.
T. D. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 2.400 zł.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1274 ze zm.), dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - przepisu art. 64 kodeksu postępowania administracyjnego,
- - rozporządzeń Komisji (UE) i Rady (WE) z 1999 r. nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji - Dz. UE.L 2003.328.21 i 2003 r. nr 2199/2003 ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r., przez zastosowanie sankcji pomniejszenia wysokości płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i nieuwzględnienie polskich regulacji niesprzecznych z przepisami UE - art. 64 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację, organ zarzucił stronie skarżącej brak wskazania w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia i wykazania, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także ustosunkował się do wywodu na temat postępowania wszczętego na wniosek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach:
- 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.
Wobec tego istotne znaczenie ma należyte sformułowanie zarzutów. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732). Uznanie, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną podstaw kasacyjnych zależne jest od wskazania, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) aktu prawnego zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacyjna (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 191/04, LEX nr 143621).
W niniejszej sprawie przedstawienie uwag dotyczących charakteru postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz podstawowych wymogów stawianych skardze kasacyjnej jest konieczne zważywszy, że składające się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty sformułowane są w sposób niepozwalający na odtworzenie granic skargi kasacyjnej. Nie jest więc możliwe ustalenie w jakim zakresie Sąd drugiej instancji miałby badać sprawę.
Skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej, to jest naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy. Jako naruszone wskazano art. 64 k.p.a. oraz, jak to przedstawiono, przepisy rozporządzeń Komisji (UE) i Rady (WE) z 1999 r. nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji - Dz. UE.L 2003.328.21 i 2003 r. nr 2199/2003 ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r.
Art. 64 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów odnoszących się do dwóch odrębnych kwestii, to jest podstaw pozostawienia podania bez rozpoznania i wzywania do usunięcia braków formalnych. Zaniechanie wymienienia, której jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut naruszenia przepisu postępowania wyłącza możliwość odtworzenia istoty zarzutu. Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jako naruszony wskazano przepis inny niż stosowane przez Sąd pierwszej instancji przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że, co najmniej co do zasady, zachowuje aktualność pogląd, zgodnie z którym podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 191/04 LEX nr 143621). Zasada ta niniejszej sprawie nie może doznawać wyjątku nawet jeśli odwołać się do poglądów dopuszczających odstępstwa od niej.
Zarówno z treści samego zarzutu jak i jego uzasadnienia wynika, że odnosi się on do postępowania przed organami administracji publicznej a nie do postępowania przed sądem administracyjnym. Przedmiotem kontroli Sądu drugiej instancji rozpoznającego sprawę skutkiem wniesienia skargi kasacyjnej jest zgodność z prawem postępowania i rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji a nie legalność aktu lub czynności zaskarżonej do sądu administracyjnego. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 188 p.p.s.a. dopuszczający orzeczenie o charakterze reformatoryjnym. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak przesłanki stosowania ostatnio wymienionego przepisu. Brak również podstaw do przyjęcia by sąd administracyjny mógł stosować art. 64 § 1 lub § 2 k.p.a. względnie dokonywał jego wykładni.
W ramach tej samej podstawy kasacyjnej wymienia się dwa akty wtórnego prawa wspólnotowego. Akty te są jednak określone jedynie nazwą. Brak jakichkolwiek przesłanek mogących przybliżyć jakie jednostki redakcyjne rozporządzeń autor skargi kasacyjne wskazuje jako zawierające naruszone unormowania z zakresu przepisów postępowania. Tego rodzaju zaniechanie całkowicie uniemożliwia odtworzenie granic zarzutu, zwłaszcza jeśli zważyć, że oba wymienione akty zawierają zarówno przepisy prawa materialnego jak i unormowania mogące być odnoszone do sfery przepisów postępowania. Z tego też powodu zarzut naruszenia określonych tak jak w skardze kasacyjnej przepisów nie może być uwzględniony.
W przedstawionych okolicznościach skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Nie zachodzą również wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności brane pod rozwagę z urzędu. Dlatego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.