Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 7 września 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 784/12 uchylił decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] lutego 2012 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (ŚlWIF) w K. z [...] listopada 2011 r., w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 16 listopada 2010 r. T. (Polska) Sp. z o.o. wystąpiła do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z wnioskiem o udzielnie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka T." zlokalizowanej w C. przy ul. [...].
ŚlWIF w K. decyzją z [...] maja 2011 r. odmówił Spółce udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Podkreślił, że nie został spełniony warunek wydzielenia apteki od innej działalności i innych lokali, z powodu usytuowania lokalu wewnątrz hali sprzedaży Centrum Handlowego T. Decyzją z [...] lipca 2011 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny uchylił zaskarżoną przez spółkę T. decyzję organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że ŚlWIF pominął problem przeprowadzenia dowodu z oględzin terenu innej apteki - S., o który wnosiła strona skarżąca.
Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w K. zwrócił się do Okręgowej Rady Aptekarskiej w C. o wydanie opinii w sprawie udzielenia zezwolenia skarżącej Spółce na prowadzenie apteki. Wydając negatywną opinię z [...] lipca 2011 r. ORA wskazała, że na terenie hipermarketu T. funkcjonuje już inna apteka, a na terenie całej Częstochowy znajduje się wystarczająca ilość aptek ogólnodostępnych.
Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej uchwałą z [...] października 2011 r. uchyliło w części powyższą uchwałę ORA, jednocześnie wydając pozytywną opinię w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka T.".
Decyzją z [...] listopada 2011 r., nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w K. odmówił spółce T. (Polska) Sp. z o.o. udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka T.". Stwierdził, że przedmiotem wniosku dowodowego, którego nie uwzględnił, to jest wniosku o przeprowadzenie oględzin terenu wokół apteki S., była okoliczność niemająca znaczenia w sprawie. Usytuowanie apteki T. nie jest tożsame, ani analogicznie do wskazanej we wniosku dowodowym.
Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Podkreślił, że apteka nie spełnia warunku wydzielenia od innych lokali obiektu i innej działalności, czyli nie spełnia wymogu "ogólnodostępności". Prowadzenie apteki jest dopuszczalne wyłącznie w wyodrębnionym, odpowiednio przystosowanym pomieszczeniu, co ma m.in. znaczenie w zapewnieniu konieczności dojścia do apteki w sytuacjach, kiedy Centrum Handlowe T. jest nieczynne. Wyznaczona droga wyjścia do okienka dyżurnego przez halę sprzedaży świadczy, że lokal apteki nie posiada cech wydzielonej całości. Stwierdził ponadto, że strona nie przewidziała odrębnego wejścia do lokalu prowadzącego bezpośrednio z ulicy lub z ciągu komunikacyjnego dostępnego dla ogółu ludności.
W ocenie organu odwoławczego apteka nie spełnia także wymogu ogólnodostępności, ponieważ korzysta z uprzejmości i infrastruktury podmiotu prowadzącego inną działalność, tj. hipermarketu T. Zgodził się, że aktualnie jest to jeden podmiot gospodarczy, ale w przypadku sprzedaży hipermarketu T. lub apteki innemu podmiotowi, może dojść do sytuacji, w której dostęp do apteki będzie uniemożliwiony.
Odnosząc się do uchwał organów samorządu aptekarskiego uznał, że pełnią one jedynie funkcje pomocnicze w wydaniu właściwej decyzji administracyjnej i nie obligują organu orzekającego do zajęcia zawartego w uchwale stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając decyzje obu instancji stwierdził, że organy bezpodstawnie odmówiły skarżącej Spółce udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Wskazał na przepis art. 101 pkt 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, zgodnie z którym WIF odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych m.in. w art. 97 Pf. Wskazany przepis w ust. 1 stanowi, iż apteka ogólnodostępna może stanowić odrębny budynek lub może być usytuowana w obiekcie o innym przeznaczeniu, pod warunkiem wydzielenia od innych lokali obiektu i innej działalności. W związku z powyższym ustawa na równi traktuje usytuowanie apteki, jako budynku odrębnego, jak i usytuowanie jej w obiekcie przeznaczonym na inną działalność. Koniecznym warunkiem w drugim przypadku jest wydzielenie apteki od innych lokali obiektu i innej działalności, którego niespełnienie podnosiły w sprawie organy obu instancji, odmawiając udzielenia zezwolenia.
Sąd I instancji dokonał interpretacji kluczowego dla sprawy słowa "wydzielenie" wskazując jednocześnie, że organy administracji nie uczyniły tego na wcześniejszych etapach. Ponadto organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego, nie dokonał także wykładni przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do błędnego przekonania, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wydzielenia lokalu apteki od innych lokali obiektu T. Oznacza to, że organ naruszył prawo materialne, a także procesowe w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił stanowiska organu, w kwestii uzależnienia dostępu do apteki od zgody innego podmiotu, skoro działalność handlowa na hali sprzedaży prowadzi ten sam podmiot, tj. spółka T..
Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający prawu, a materiał dowodowy dawał podstawę do wydania rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organów obu instancji.
Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Autor skargi kasacyjnej jako podstawę zaskarżenia wskazał przepis art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 poz. 270; dalej: ppsa), tj. naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 97 ust. 1 Pf, i w konsekwencji uznanie, że Główny Inspektor Farmaceutyczny na jego podstawie nie mógł podtrzymać decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, jak również błędne zastosowanie art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) poprzez przyjęcie, iż Główny Inspektor Farmaceutyczny nie dokonał wykładni zastosowanego przepisu prawa materialnego.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. (Polska) Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem – stosownie do art. 183 § 1 ppsa - nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz w granicach środka prawnego, czyli ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, w ten sposób sanując istniejące braki.
Skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd I instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając treść przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 ppsa należy stwierdzić, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega taka wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. W tym zakresie, dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, wnoszący skargę kasacyjną powinien zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie.
Skarga kasacyjna została w sprawie oparta wyłącznie na materialnoprawnym zarzucie naruszenia art. 97 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że organy administracji nie dokonały merytorycznej wykładni przepisu w aspekcie pojęcia "wydzielenie". Z zarzutem tym jest ściśle związany argument błędnego zastosowania art. 107 § 3 kpa, poprzez niewystarczające uzasadnienie dokonanej wykładni wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego.
Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów administracji uznając, iż niewystarczająca ocena stanu faktycznego, a jednocześnie brak oceny prawnej mającego w sprawie zastosowanie przepisu art. 97 ust. 1 Pf, wskazują na naruszenie przepisów art. 80 i 107 § 3 kpa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślił, że w sprawie sporna jest ocena stanu faktycznego. Na podstawie tych samych ustaleń faktycznych obie strony wyciągają odmienne wnioski w zakresie różnych aspektów funkcjonalnego i organizacyjnego (fizycznego) wydzielenia lokalu apteki, czy też procedury dostępności do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej, w święta i dni wolne od pracy. Niedostatki w zakresie ustaleń faktycznych i ich ocen nie pozwalają na wystarczające wyjaśnienie kwestii, którymi zajmowały się organy, a w konsekwencji na należyte zastosowanie przepisów prawa materialnego.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż pomimo długotrwałości postępowania nadal w sprawie nie jest jasne jak - zgodnie z projektem - planowana apteka ma być usytuowana względem hali sprzedaży CH T., czy jej wydzielenie ma być pełne, jedynie z dostępem do wewnętrznego ciągu pieszego, czy prowadzenie w aptece w nocy i dni wolne od pracy działalności handlowej wymaga przechodzenia obok stoisk z towarami, wreszcie, czym różni się usytuowanie apteki T. od położenia apteki S., odnośnie której organy administracyjne nie zgłaszały uwag. W aktach administracyjnych znajduje się plik szkiców sytuacyjnych i zdjęć, które jednak nie wydaje się, aby były poddawane jakiejkolwiek ocenie.
Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że na tym etapie postępowania braki w zakresie ustaleń faktycznych i ich oceny nie pozwalają na właściwą ocenę prawną, to jest ocenę spełnienia przesłanki z art. 97 ust. 1 Pf - "wydzielenia od innych lokali obiektu i innej działalności".
Sąd I instancji nie przesądził treści końcowego rozstrzygnięcia. Jego zdaniem jednak, ustalenia w zakresie wskazanych kwestii i wydanie decyzji odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 kpa muszą poprzedzać ocenę materialnoprawną sprawy.
Tym samym - podniesiony bez bliższej argumentacji - zarzut błędnej wykładni art. 97 ust. 1 Pf, jest chybiony. Związany z nim zarzut błędnego zastosowania art. 107 § 3 kpa, adresowany wobec Sądu I instancji, jest niezrozumiały, bowiem Sąd ten nie stosował przepisów postępowania administracyjnego, nie mógł ich więc naruszyć.
W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu dotyczącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przepisów postępowania, co powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, który podziela stwierdzenia Sądu pierwszej instancji odnośnie niedostatków w zakresie ustaleń faktycznych i ich oceny, nie może zająć w tej kwestii stanowiska. Rozważania w zakresie wykładni i zastosowania przepisu art. 97 ust. 1 Pf nie znajdowałyby oparcia w stanie faktycznym sprawy i mogłyby mieć jedynie abstrakcyjny charakter.
W konsekwencji, tak skonstruowana skarga kasacyjna nie podważa skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, którego orzeczenie odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.