Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 286/16, po rozpoznaniu skargi K. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r.; oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi strony, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), przejawiające się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy dokonały niewystarczających ustaleń w sprawie w zakresie elementów (metalowych lub gumowych) pojazdu podlegających mierzeniu, podczas gdy organy wykazały, co potwierdza bezspornie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (vide: protokół kontroli, dokumentacja fotograficzna, treść odwołania strony: ruchoma część składowa pojazdu zakończona metalową listwą), że elementem pojazdu stanowiącym jego obrys, pozostawał metalowy stelaż, do którego zamocowana była plandeka, która była zamocowana w taki sposób, że nie była najbardziej wystającym elementem, albowiem był nim właśnie tenże metalowy stelaż, przy czym ten metalowy stelaż nie stanowił żadnego z elementów elastycznych wykonanych z gumy lub z innych tworzyw sztucznych;
- 2. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że najbardziej wystającą na zewnątrz częścią pojazdu pozostaje jego plandeka, podczas gdy w rzeczywistości był to metalowy stelaż, który stanowił obrys pojazdu i jednocześnie podstawę do mierzenia jego szerokości;
- 3. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, gdyż stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony i budzi wątpliwości, a w konsekwencji, że organy nie zgromadziły i nie dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, w sposób wyczerpujący zgromadzono wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody w sprawie, zaś zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia, wskazując jednoznacznie, że przyczyną przekroczenia dopuszczalnej szerokości kontrolowanego pojazdu był metalowy stelaż, do którego była zamocowana plandeka, przy czym metalowy stelaż nie stanowił żadnego z elementów elastycznych wykonanych z gumy lub z innych tworzyw sztucznych, był natomiast elementem konstrukcji pojazdu wysuniętym najbardziej na zewnątrz, stanowiąc tym samym jego obrys;
Z ostrożności procesowej zarzucono także:
- 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 35a ustawy z dnia 20 czerwca I997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., dalej także: p.r.d.) w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r. poz. 350 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji przy pomiarze szerokości pojazdu wliczyły do elementów podlegających mierzeniu plandekę zamocowaną na stelażu, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności dokumentacja fotograficzna (vide: k. 17 akt administracyjnych) potwierdzają, że to metalowy stelaż, a nie plandeka, stanowił najbardziej wysuniętą na zewnątrz część pojazdu - stanowiąc konstrukcję podlegającą mierzeniu, a nie jak to przyjął Sąd I instancji, iż elementem tym była plandeka.
Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.
W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu administracji, Sąd I instancji nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. WSA słusznie bowiem przyjął, że brak stosownych ustaleń co do tego, czy szerokość kontrolowanego pojazdu przekraczała dopuszczalny parametr, mając na względzie to, że plandeka zakończona mocowaniem służącym do jej naciągania nie podlega wliczeniu nie pozwala stwierdzić, czy mamy w tej sprawie do czynienia brakiem wymaganego prawem zezwolenia właściwej kategorii na przejazd pojazdu nienormatywnego.
Trafnie podkreślił również WSA, iż organy obydwu instancji naruszyły w tym zakresie obowiązek należytego rozpatrzenia materiału dowodowego, a nadto – nie wyjaśniły swoich poglądów. Zasadnie zwrócono także uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dopiero prawidłowe ustalenia w tym zakresie mogą stanowić podstawę ewentualnej sankcji administracyjnej.
Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarzut, iż WSA nie wziął pod uwagę, że organ zgromadziły w tym zakresie wystarczający materiał dowodowy, skoro sam autor skargi kasacyjnej wskazuje, że "Zgromadzony w sprawię materiał dowodowy, w szczególności dokumentacja fotograficzna (vide: k. 17 akt administracyjnych); potwierdzają, że to metalowy stelaż nie plandeka, stanowił najbardziej, wysuniętą na zewnątrz część pojazdu - stanowiąc obrys pojazdu jednocześnie konstrukcję podlegającą mierzeniu. Elementem tym nie była zapewne plandeka". Z powyższego wywodu wynika bowiem jasno, iż sam organ nie ma pewności jak dokonywano pomiaru. Kwestia ta nie wynika zatem jednoznacznie z akt sprawy. Rację ma zatem Sąd I instancji, że brak podstaw w zgromadzonych materiałach dowodowych do przyjęcia tego faktu jako podstawy rozstrzygnięcia.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż nie potwierdza go wyraźnie ani protokół kontroli, ani zgromadzone w aktach zdjęcia. Powoduje to, że prawidłowa jest ocena WSA, iż organy nie wyjaśniły, na jakiej podstawie przyjęły za udowodnioną tą okoliczność. W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 7 i 77 § 1, art. 80 k.p.a.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że próba uzupełnienia uzasadnienia decyzji administracyjnej o dodatkową argumentację na etapie postępowania sądowoadministracyjnego jest spóźniona, bowiem sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. Odpowiedź na skargę, materiał przedstawione w toku postępowania sądowego, czy też uzasadnienie skargi kasacyjnej nie są ani suplementami decyzji, ani jej uzupełnieniem i jako takie nie są brane pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji. Wobec czego argumenty ponoszone przez organ w tym zakresie nie mogą być ocenione ani przez Sąd I instancji, ani przez NSA, gdyż nie są zawarte w zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie argumentacja organu w tym zakresie jest co najmniej niewystarczająca i w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega badaniu pod kątem jej legalności.
Podzielając zatem stanowisko Sądu I instancji, wskazującego na naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Powyższe z kolei winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).
Brak takiego działania po stronie organów musiał skutkować przyjęciem naruszeń stwierdzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaś ich wykazanie dawało podstawę do uchylenia decyzji objętej skargą. Zaniechanie dokładnego wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy istotnego elementu jej stanu faktycznego czynić musiało bezzasadnym przywołany wyżej zarzut skargi kasacyjnej.
Uwzględniając powyższe za oczywiście nieusprawiedliwiony uznać należy także kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania i uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie zaskarżonego wyroku w zakresie naruszenia przez organy - w rezultacie zaniechania dokładnego uzasadnienia wszystkich okoliczności sprawy - przepisu art. 107 § 3 k.p.a., odnoszącego się do prawidłowości sporządzenia uzasadnienia decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie na naruszenie przez organ tego przepisu (wraz z wymienionymi przez Sąd I instancji przepisami art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), z uwagi na niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego, było uzasadnione. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż w konsekwencji nie wykazania przez organ należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a., organ nie mógł sporządzić uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymaganiom stawianym przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Uznając, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie można temu Sądowi - wskazującemu na konieczność wyjaśnienia kwestii zachowania zasad przeprowadzenia kontrolowanego postępowania konkursowego, w tym także należytego wyjaśnienia tego zagadnienia w decyzjach - postawić zarzutu naruszenia (poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji) przepisu art. 107 § 3 k.p.a.
Zamierzonego skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim w samym zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej Autor nie przedstawił w zasadzie żadnej argumentacji na poparcie podniesionych zarzutów prawa materialnego, ponieważ argumenty zawarte w rozbudowanym zarzucie, jak uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszą się tylko do kwestii niewłaściwego odniesienia się przez Sąd I instancji do stanu faktycznego sprawy i jego oceny, a więc naruszenia prawa procesowego.
Kasator podkreśla bowiem jedynie, iż w odniesieniu do wskazanych przepisów prawa materialnego zarzuca ich "błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji przy pomiarze szerokości pojazdu wliczyły do elementów podlegających mierzeniu plandekę zamocowaną na stelażu, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności dokumentacja fotograficzna (...) potwierdzają, że to metalowy stelaż, a nie plandeka, stanowi najbardziej wysuniętą na zewnątrz część pojazdu, - stanowiąc konstrukcję podlegającą mierzeniu".
W tym miejscu wymaga podkreślenia, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania sądowej oceny uchybień procesowych organu w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. W sytuacji, gdy - jak wskazano wyżej przy odniesieniu się do zarzutów dotyczących prawa procesowego – oceny tej skutecznie nie podważono, zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego nie może być uznany za usprawiedliwiony jedynie na skutek dokonania przez Autora rozpoznawanej skargi kasacyjnej odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji kwalifikacji dowodów i wysnucie na tej podstawie innych wniosków co do stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 832/04, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych postaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego należny jest z tytułu udziału adwokata reprezentującego skarżącego w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Skarżącemu za udział w rozprawie pełnomocnika profesjonalnego, który reprezentował stronę już w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną zasądzono koszty w wysokości 75 % stawki minimalnej - 1.200 zł, co dało kwotę 900 zł.