Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 502/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 201/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę W. Cz. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2004.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] czerwca 2004 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR we W. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Wnioskodawca ubiegając się o płatności bezpośrednie zadeklarował we wniosku działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w województwie dolnośląskim, powiecie kłodzkim, wałbrzyskim i wrocławskim, o łącznej powierzchni działek rolnych 43,10 ha.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., w całości uwzględniając żądanie strony, przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości 21.604,82 zł, w tym 9.073,54 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz 12.530,98 z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej.

Deklarując taką samą jak w 2004 r. powierzchnię działek rolnych, W. Cz., w dniu [...] maja 2005 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2005.

W celu zweryfikowania zgodności ze stanem faktycznym zadeklarowanej powierzchni oraz sposobu użytkowania poszczególnych działek rolnych, grunty rolne zadeklarowane we wniosku na rok 2005 zostały skierowane do kontroli na miejscu. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] do [...] maja 2006 r. stwierdzono szereg nieprawidłowości, co stało się przyczyną wznowienia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. postępowania w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004. Wydane w tym przedmiocie postanowienie zostało uzasadnione nowymi okolicznościami w sprawie, które istniały w dniu wydania decyzji, ale nie były znane organowi wydającemu decyzję. W złożonych wskutek powyższego oświadczeniach oraz pismach skarżący przedstawił swoje stanowisko oraz sytuację prawną i klasyfikację poszczególnych działek.

W dniu [...] listopada 2007 r. Kierownik Biura powiatowego ARiMR we W. wydał decyzję, którą uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o odmowie przyznania płatności na rok 2004. Uzasadnienie decyzji oparł na wynikach kontroli przeprowadzonej na miejscu, które ujawniły liczne nieprawidłowości pomiędzy deklaracją producenta rolnego, a powierzchnią faktycznie użytkowaną rolniczo.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z powodu naruszenia ogólnych zasad k.p.a. w zakresie ustalenia stanu faktycznego.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. w dniu [...] września 2009 r. ponownie wydał decyzję uchylającą decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. i odmówił przyznania wnioskowanych płatności na rok 2004.

Na skutek wniesionego odwołania Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wydał zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu podając, że podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich w kampanii 2004 była ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Wskazano na treść art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy oraz stwierdzono, że przesłanki wymienione w tym przepisie muszą zostać spełnione łącznie. Ustawa o płatnościach bezpośrednich wymaga, aby grunty rolne były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, co regulowało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.) w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej.

Organ stwierdził m.in. również, iż producent rolny spełnił wymogi określone przepisami prawa na powierzchni 29,30 ha, bowiem ustalenia dokonane podczas kontroli na miejscu wykazały jednoznacznie, że pozostała powierzchnia – wykluczona z dopłat – nie była w 200 4 r. użytkowana rolniczo i utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Przekroczenie procentowe powierzchni wyniosło 47,1 %, co skutkuje odmową przyznania płatności. W tej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił szczegółowe wyliczenia zawężeń zgłoszonych we wniosku terenów i wskazał podstawy odmowy jednolitej płatności obszarowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, iż w trakcie kontroli na miejscu ustalono niewątpliwie, że stan przedmiotowych działek nie odpowiada stanowi deklarowanemu we wniosku o przyznanie płatności, złożonym przez producenta rolnego. Kontrola ta oraz jej wynik przedstawiony w protokole kontroli sporządzonym przez inspektorów terenowych, stanowiły bezsprzecznie nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślono, że dowód ten nie istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. W rozpoznawanej sprawie nowe okoliczności faktyczne ujawniły się za pośrednictwem dowodu, który został sporządzony już po wydaniu decyzji ostatecznej i wynikają one z ustaleń protokołu kontroli.

W świetle tych ustaleń, znaczna część działek deklarowanych przez skarżącego do płatności jako łąka trwała, nie była użytkowana rolniczo w okresie kontroli, jak i w latach wcześniejszych, również w 2004 r., natomiast te które były rolne nie użytkowane właściwie. Wskazywał na to ich stan, czyli porośnięcie wieloletnimi drzewami i krzakami (samosiejkami).Niespełnienie wymogu dobrej praktyki rolniczej oraz koszenia stanowią okoliczności faktyczne, które ujawniły się już po wydaniu decyzji ostatecznej, istniały jednak w dacie jej wydania, lecz nie były znane organowi.

Sąd I instancji podniósł, że decyzja ostateczna przyznająca płatności rolne za 2004 r. została doręczona skarżącemu w dniu [...] lutego 2005 r. Od tej daty, w myśl przepisu art. 146 § 1 k.p.a. należało liczyć termin, po upływie którego uchylenie decyzji w ramach wznowienia nie będzie możliwe. W związku z tym wskazany termin upłynąłby w dniu [...] lutego 2010 r., tymczasem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wznowił postępowanie w sprawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., zaś zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] stycznia 2010 r., zatem przed upływem pięcioletniego okresu, o którym mowa powyżej.

Sąd I instancji za chybiony uznał zarzut naruszenia normy art. 10 k.p.a. bowiem, pomimo wielokrotnego wyznaczania terminu do zapoznania się z aktami sprawy (w dniach [...] maja 2007 i [...] lipca 2007), skarżący nie stawiał się w siedzibie organu. W piśmie doręczonym skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2007 r. informowano stronę o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Z adnotacji znajdującej się na piśmie wynika, że w dniu [...] sierpnia 2007 r. strona zapoznała się z aktami sprawy. Sąd stwierdził zatem, że organy dołożyły wszelkich starań w umożliwieniu stronie zapoznania się z aktami sprawy.

W kwestii naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że przepisy te normują zasady odpowiednio: praworządności oraz pogłębiana zaufania obywateli do organów administracji publicznej, których naruszenia nie uzasadnia w żadnym razie samo niezadowolenie strony z kierunku rozstrzygnięcia dokonanego przez organ. Normy te nie kwalifikują się też jako samoistna podstawa zarzutu skargi, zaś ich naruszenie będzie miało miejsce zawsze w razie wykazania działań organu sprzecznych z przepisami prawa. Wobec niestwierdzenia uchybień przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wskazane przepisy nie zostały naruszone przez organ administracyjny działający w niniejszej sprawie.

Ponadto Sąd I instancji podniósł, że organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący zgromadziły i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a zatem nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 77 k.p.a. Podobnie stwierdził odnośnie zarzutu naruszenia art. 78 k.p.a. Organ odwoławczy zasadnie bowiem przyjął, że inspekcję terenową przeprowadzono w sposób prawidłowy, zgodny z obowiązującym prawem i nie istniały podstawy do przeprowadzania ponownej kontroli. Sąd przyznał rację organowi, iż kolejne kontrole na miejscu w coraz mniejszym stopniu odzwierciedlać będą istniejący w 2004 r. stan gruntów rolnych, gdyż producent rolny miałby możliwość zmiany sposobu użytkowania gruntów. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie skonkretyzował nieprawidłowości w przeprowadzonej kontroli na miejscu. Organ zasadnie zaś stwierdził, że celem takiej kontroli jest ustalenie stanu faktycznego użytkowanych działek w terenie, a nie dokonanie pomiarów granic ewidencyjnych poszczególnych działek, na których producent rolny deklaruje swoje uprawy/użytki rolne.

Sąd podniósł, że z akt sprawy wynika, iż pomiary działek, na których stwierdzono rodzaj użytkowania uprawniony do płatności, dokonano z użyciem urządzenia działającego w oparciu o technologię GPS, posiadającego wymagane prawem certyfikaty potwierdzające, że jakość pomiaru wykonanego tym odbiornikiem spełnia normy techniczne wymagane na poziomie Wspólnoty Europejskiej.

W ocenie Sądu I instancji, nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 79 k.p.a., uprawniający stronę do zawiadamiania jej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem oraz do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkom, biegłym oraz składania wyjaśnień. Sąd stwierdził, że obecność producenta rolnego przy bezpośrednich czynnościach kontrolnych nie jest wcale wymagana, co potwierdza wprost art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Zgodnie z tym przepisem kontrole na miejscu przeprowadzane są bowiem bez uprzedzenia.

Podniesiono, iż kontrole te dotyczą odpowiednio zadeklarowanych uprawnień do dopłat i zadeklarowanych działek i pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznawania tej samej pomocy w odniesieniu do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego oraz nienależnej kumulacji pomocy w ramach programów pomocy, wiążących się z zadeklarowaniem powierzchni. Weryfikują one istnienie uprawnień do dopłat i kwalifikacje do otrzymania pomocy. Dotyczą zgodności między działkami zadeklarowanymi w jednym wniosku, a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Wojewódzki Sad Administracyjny stwierdził, że po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności także przeprowadza się kontrolę na miejscu (art. 24 ust. 2 rozporządzenia). Z regulacji dotyczącej wykonywania kontroli na miejscu, zawartej w art. 26 i nast. rozporządzenia oraz w pkt 36 preambuły tego aktu wynika, że celem takiej kontroli w gospodarstwie jest ustalenie, czy deklarowana powierzchnia upraw i ich rodzaj odpowiadają stanowi faktycznemu. Na marginesie Sąd wskazał, że skarżący był poinformowany o kontroli na miejscu i zapoznał się z jej wynikami, co potwierdza podpis złożony na protokole.

Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe oraz dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 80 k.p.a.

W kolejnej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 107 w zw. z art. 140 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem szczegółowe wyjaśnienie, które działki zostały zakwestionowane jako kwalifikujące się do dopłat, a ponadto wskazano szczegółowe wyliczenia różnic pomiędzy areałem zgłoszonym, a faktycznie spełniającym wymogi oraz przywołano podstawy prawne zarówno podejmowanych w toku postępowania czynności, jak i zastosowanych sankcji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezrealizowanie wytycznych zawartych w decyzji organu II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wydana właśnie w postępowaniu odwoławczym. Organ ten nie mógł zatem naruszyć wskazanego przepisu, gdyż to organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast organ I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, zastosował się do zaleceń organu odwoławczego.

W ocenie Sądu I instancji, organy administracyjne obu instancji, odnosząc się do ujawnionych w toku kontroli okoliczności faktycznych, zasadnie przyjęły, po pomniejszeniu powierzchni o grunt będący nieużytkiem oraz niespełniający warunku utrzymania w dobrej kulturze rolnej, że powierzchnia zatwierdzona dla gruntów zadeklarowanych przez wnioskodawcę jest zawyżona. Stanowi to przekroczenie 47,10 % różnicy między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną. Tym samym organy trafnie przywołały art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w stosunku do jednolitej płatności obszarowej oraz art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 wobec uzupełniającej płatności obszarowej.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do obrazy norm prawa materialnego ani norm procesowych. Postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, a skarżący brał w nim czynny udział. Materiał dowodowy został zgromadzony i pozwolił na wyczerpujące rozeznanie okoliczności faktycznych, na podstawie którego organ wyprowadził trafne wnioski, dokonując prawidłowej subsumcji stanu faktycznego sprawy do obowiązujących norm prawa materialnego. Zarówno decyzja I instancji, jak i zaskarżona decyzja II instancji zawierają wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne oraz prawne.

W. Cz. skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] września 2009 r., ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto strona wniosła o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego ewentualnych kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w szczególności naruszenie art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego – przez ostateczne uchylenie decyzji z grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności w sprawie po upływie ponad 5 lat od wydania decyzji o przyznaniu tychże płatności, nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego, złożonych w toku postępowania, w szczególności wniosków zawartych w piśmie skarżącego z dnia [...] kwietnia 2008 r. i uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z materiałem dowodowym, co uniemożliwiło mu faktyczny udział w sprawie, wbrew treści art. 10 k.p.a. - również przez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przedłużenie mu terminu do zapoznania się z materiałem sprawy z powodu stanu zdrowia skarżącego. Stanowiło to nadto naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art. 79 i art. 80 k.p.a. – również przez brak należytego zebrania materiału dowodowego i właściwej jego analizy, co doprowadziło do dokonania ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym. Ponadto naruszenie art. 107 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. – przez brak należytego rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które działki, bądź części których to działek nie są przez skarżącego użytkowane rolniczo, nadto brak należytego rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności przez nieustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego odnośnie stanu działek w 2004 r., zawartych jeszcze w odwołaniu od pierwszej decyzji organu administracji publicznej I instancji, również przez nierozważenie w należyty sposób okoliczności związanych z niezawinioną omyłką skarżącego w zakresie wskazania stosownych działek gruntu jako uprawianych przez niego, wynikającą z omyłki zawinionej przez organy administracji geodezyjnej. Także naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez niezrealizowanie wytycznych, zawartych w decyzji organu administracji publicznej II instancji.
2. 2. przepisów prawa materialnego wskazanych w toku postępowania – przez odmowę przyznania skarżącemu płatności za 2004 r. mimo istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie doszło do naruszenia art. 146 § 1 k.p.a. Strona wnosząca skargę kasacyjna stwierdziła, że pierwsza decyzja organu I instancji została uchylona, a zatem wyeliminowano ją z obrotu prawnego. Strona zapoznała się z decyzją o przyznaniu płatności bezpośrednich natychmiast po jej wydaniu, w grudniu 2004 r. Zatem istotne znaczenie ma data decyzji ostatecznej, którą wydano w styczniu 2010 r. W tamtym okresie upłynął już więc pięcioletni termin wskazany w podanych przepisach prawa.

Ponadto kasator wskazał, ż wiele czynności dowodowych w postępowaniu przeprowadzono bez jego zawiadomienia, a tym samym bez jego udziału w sprawie. Skarżący został powiadomiony jedynie o oględzinach niektórych z nieruchomości.

W toku postępowania zostały złożone wnioski dowodowe, w szczególności w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wnioski te oraz wnioski zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. nie zostały uwzględnione. Nie zgodzono się zatem ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, że organ I instancji nie miał obowiązku powiadomienia skarżącego o czynnościach dowodowych z uwagi na szczególne przepisy dotyczące dopłat dla rolników.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., co sprawiło, że rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika brak możliwości zajmowania się kwestiami, które nie zostały podniesione we wskazanym środku zaskarżenia jako powód krytyki wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie, czy też uzupełnianie treści skargi kasacyjnej, bądź też stawianie hipotez i domyślanie się, jakie były intencje kasatora towarzyszące wniesieniu danego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna winna być tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych, a uwagi krytyczne w stosunku do wyroku Sądu I instancji ujmować należy w uporządkowanych, prawidłowo sformułowanych zarzutach. Prawidłowo sformułowany zarzut powinien zaś precyzyjnie wskazywać jaki przepis prawa materialnego lub postępowania został naruszony poprzez wydanie wyroku Sądu I instancji, na czym to naruszenie polegało w danej sprawie na tle treści konkretnego przepisu, ze wskazaniem:

1. – co do przepisu prawa materialnego formy jego naruszenia,
2. – co do przepisu postępowania, dlaczego podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż wniesiona skarga kasacyjna nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla każdego pisma w postępowaniu sądowym (art. 46 i nast. oraz art. 215 p.p.s.a.). Ponadto skarga kasacyjna powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wskazane wymagania są wymaganiami szczególnymi, konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, będącej sformalizowanym środkiem zaskarżenia i mają one zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do tej skargi.

Ustosunkowując się do wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż sposób jej sformułowania nie realizuje w pełni podanych powyżej cech jakimi charakteryzować powinien się tego rodzaju środek zaskarżenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna W. Cz. uchybia wymaganiom szczególnym skargi kasacyjnej, to jest zawiera wadliwie sformułowane podstawy kasacyjne oraz nieprawidłowy wniosek kasacyjny, budzący zasadnicze wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia. Kasator wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, tj. decyzji Kierownika Biura Powiatowego we W. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2009 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Tak sformułowany wniosek jest wadliwy i nieodpowiadający wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a., bowiem jego treść nakazuje uznać, że rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. lecz decyzje organów administracyjnych.

Tymczasem, zgodnie z treścią powołanego przepisu, skarga kasacyjna powinna zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Ponadto wskazać należy, iż z treści art. 173 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Nie jest zatem możliwe wniesienie skargi kasacyjnej, w której żądanie zwrócone jest wyłącznie w kierunku decyzji wdanych przez organy administracji publicznej.

W odniesieniu zaś do kwestii nieprawidłowo sformułowanych zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podstawy zaskarżenia zostały przez ustawodawcę określone w art. 174 p.p.s.a. Z uwagi na sformalizowany charakter tego środka zaskarżenia, zarzut naruszenia prawa – aby odpowiadał wymogom formalnym – musi być postawiony w skardze kasacyjnej wyraźnie i powinien dokładnie określać przepis, który został naruszony, ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego: artykułu, ustępu, paragrafu, punktu itp. Wymogów tych nie spełnia drugi z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w toku postępowania, poprzez odmowę przyznania skarżącemu płatności za 2004 r., pomimo istnienia – zdaniem autora skargi kasacyjnej – przesłanek do uwzględnienia wniosku. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje się, że dla zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy powołać się na przepis wymieniający podstawy skargi kasacyjnej (art. 174 p.p.s.a.), lecz konieczne jest także uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi poprzez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) – zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zatem jako podstawę kasacyjną należy podać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż jak już na wstępie podkreślono, Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku.

Jeżeli zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, konieczne było wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu oraz określenie czy przepis ten został naruszony przez błędną wykładnię czy też przez niewłaściwe zastosowanie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego został sformułowany w sposób uchybiający wymaganiom określonym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 176 p.p.s.a. W świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dopiero podanie naruszonego przepisu łącznie z określeniem sposobu jego naruszenia (przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) oraz wyjaśnieniem na czym to naruszenie polegało, może stanowić prawidłowo skonstruowaną podstawę kasacyjną.

Nie można zatem w żadnym wypadku uznać za skuteczny i zasadny zarzutu, który został sformułowany w sposób zaprezentowany w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, tj. poprzez "naruszenie przepisów prawa materialnego wskazanych w toku postępowania". Tak postawiony zarzut nie podaje bowiem żadnego przepisu z określeniem jego jednostki redakcyjnej i absolutnie nie poddaje się ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ramach postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała na naruszenie art. 146, art. 10, art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art. 79, art. 80 oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na wstępie podnieść należy, iż w sytuacji kwestionowania zastosowania przez Sąd I instancji konkretnego przepisu ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, kasator winien w zarzutach przede wszystkim powołać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszenie doprowadziło do niezasadnego, jego zdaniem, oddalenia skargi. Dopiero obok tych przepisów należało powołać przepisy ustawy regulującej postępowanie przed organami administracyjnymi, które w ocenie strony nieprawidłowo zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a uchybienia te nie doprowadziły do uchylenia zaskarżonego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż w ramach tego zarzutu strona wnosząca skargę kasacyjną odwołuje się jedynie do przepisów postępowania administracyjnego, które wprost nie znajdują zastosowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a odnoszą się zwłaszcza do postępowania przed organami administracji publicznej. Nie postawiono natomiast żadnego zarzutu odnoszącego się do postępowania sądowoadministracyjnego, to jest żadnego przepisu z ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi, w naruszeniu którego można by upatrywać ewentualnych uchybień w przeprowadzonym przez Sąd I instancji postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.