Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2989/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na informację Zarządu Województwa M. z [...] grudnia 2012, nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez M. Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych oraz zasądził koszty postępowania.
Sąd I instancji podał, iż M. C. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca) złożyła wniosek pn. "Praca dziś", w którym wystąpiła o dofinansowanie ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Wniosek został złożony w odpowiedzi na konkurs nr [...] dla priorytetu VIII Regionalne Kadry Gospodarki Działanie 8.1 "Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie", Poddziałanie 8.1.2 "Wsparcie procesów adaptacyjnych i modernizacyjnych w regionie".
M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała spółkę, iż wniosek nie spełnił kryteriów horyzontalnych.
Negatywne rozstrzygnięcie protestu zostało zaskarżone odwołaniem (z dnia [...] listopada 2012 r.), które podobnie jak i protest zostało rozpatrzone negatywnie.
W informacji o rozstrzygnięciu odwołania podkreślono m.in., że wnioskodawca wyjaśnił, iż w budżecie projektu w pozycji 14 wskazał fundusz na subsydiowane zatrudnienie (20 osób po 12-miesięcy za średnio 1500 zł – w wysokości 50% kosztów zatrudnienia u pracodawców), tak więc wyraźnie wskazał zakładaną intensywność pomocy publicznej – 50% (...). W budżecie projektu nie pojawił się wkład własny w postaci pozostałych 50% wartości wynagrodzeń, gdyż wynagrodzenia nie stanowią kosztu w projekcie, a jedynie – subsydiowanie tych wynagrodzeń (czyli zwrot kosztów zatrudniania zgodnie z treścią wniosku (...). Przewidziany w projekcie fundusz na subsydiowane zatrudnienie nie jest funduszem na zatrudnienie uczestników/uczestniczek u Wnioskodawcy, a u podmiotów, które zostaną pozyskane w trakcie realizacji projektu. Wnioskodawca nie otrzymuje więc w projekcie pomocy publicznej i w związku z tym nie może być zobligowany do wniesienia wkładu prywatnego.
Pomoc publiczna na subsydiowane zatrudnienie będzie udzielana pracodawcom (niebędącym Wnioskodawcą lub Partnerami w projekcie) i będzie stanowić 50% kosztów zatrudnienia u tychże pracodawców zgodnie z wytycznymi (...), w związku z czym nie można wnioskować, że oczekuje on 100% refundacji kosztów subsydiowanego zatrudnienia.
Odnosząc się do powyższego organ zauważył, iż zgodnie z Zasadami finansowania Programu operacyjnego Kapitał Ludzki "wkład własny pochodzący ze środków prywatnych wskazywany jest w szczególności w projektach dotyczących pomocy publicznej. Wkład ten wskazywany jest we wniosku o dofinansowanie projektu. Wkład prywatny podlega rozliczeniu we wnioskach o płatność, a następnie jest agregowany (...) oraz że wkład własny może być wnoszony w formie: finansowej, niepieniężnej oraz dodatków lub wynagrodzeń wypłacanych przez stronę trzecią, np. w formie wynagrodzeń uczestników projektu, tj. pracowników przedsiębiorstw w projektach objętych regułami pomocy publicznej (...)".
Poza tym zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, dodatki do wynagrodzenia wypłacane przez stronę trzecią na rzecz uczestników danego projektu są kwalifikowalne pod warunkiem, że zostały poniesione zgodnie z przepisami krajowymi, w tym zasadami dotyczącymi rachunkowości. Jednocześnie wysokość wkładu wynikającego z dodatków lub wynagrodzeń wypłacanych przez stronę trzecią na rzecz uczestników projektu w ramach PO KL musi wynikać z dokumentacji księgowej podmiotu wypłacającego i może podlegać kontroli. W związku z tym beneficjent realizujący projekt w ramach PO KL, w którym występuje powyższy wkład, rozlicza go w ramach projektu na podstawie oświadczenia składanego przez podmioty wypłacające, przy czym oświadczenie to powinno pozwalać na identyfikację poszczególnych uczestników projektu oraz wysokości wkładu w odniesieniu do każdego z nich.
Zatem, pomimo iż w przedmiotowym projekcie Wnioskodawca nie jest beneficjentem pomocy publicznej powinien wykazać w budżecie projektu wkład własny pochodzący ze środków prywatnych jako wynagrodzenia na rzecz uczestników projektu, wypłacane przez stronę trzecią, tj. podmioty, u których uczestnicy projektu zostaną zatrudnieni. Rozliczenie tak określonego wkładu prywatnego następuje na podstawie oświadczenia składanego przez podmioty wypłacające, przy czym zgodnie z Zasadami finansowania PO KL, oświadczenie to powinno pozwalać na identyfikację poszczególnych uczestników projektu oraz wysokości wkładu w odniesieniu do każdego z nich. W sprawie niniejszej wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie nie wykazał żadnego wkładu prywatnego, co spowodowało negatywną ocenę zgodności projektu z zasadami dotyczącymi pomocy publicznej i w konsekwencji spowodowało jego odrzucenie w toku oceny merytorycznej.
W ocenie organu należy zatem uznać, iż brak wykazania wkładu prywatnego w budżecie projektu, pomimo opisu w pkt 14 szczegółowego budżetu oraz deklaracji udzielania pomocy publicznej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego w sprawie udzielania pomocy publicznej w ramach PO KL z [...] grudnia 2010 r., sugeruje 100% refundację kosztów subsydiowanego zatrudnienia, co jest niezgodne z zasadami udzielania pomocy publicznej w ramach PO KL.
Organ przyznał, iż w przypadku projektów otwartych, jakim jest przedmiotowy projekt, informacje o liczbie osób, jakie zostaną zatrudnione, sposobie wyliczenia maksymalnej intensywności pomocy i wymaganego wkładu prywatnego oraz weryfikacji wzrostu liczby netto pracowników są weryfikowane na etapie podpisywania umów z beneficjentami pomocy publicznej (podmiotami, które zatrudnią uczestników projektu), a nie na etapie przygotowania wniosku o dofinansowanie. Nie zmienia to jednak faktu, że ocena merytoryczna projektu w zakresie zgodności z przepisami dotyczącymi pomocy publicznej została przeprowadzona w sposób prawidłowy – projekt nie spełnia kryterium horyzontalnego dot. pomocy publicznej.
Organ powołał się też się na zapisy Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach POKL, iż "(...) w przypadku protestów złożonych od negatywnej oceny wynikającej z niespełnienia kryteriów horyzontalnych i/lub dostępu, gdy zarzuty podniesione w proteście dotyczą zarówno oceny mającej charakter wiążący dla projektu, tj. niewypełnienia ww. kryteriów, jak i części B-D karty oceny merytorycznej (KOM), zarzuty Wnioskodawcy dotyczące części B-D KOM będą rozpatrywane wyłącznie w przypadku uznania za zasadne zarzutów odnoszących się do części mającej charakter wiążący dla ocenianego projektu".
W przedmiotowym przypadku o negatywnej ocenie projektu zadecydowały kwestie horyzontalne oceniane w części A karty oceny merytorycznej projektu. Zatem zgodnie z zapisami Zasad nie podlega rozpatrzeniu część protestu, czy też odwołania odnosząca się do części B-D karty oceny merytorycznej, gdyż nie uwzględniono zarzutów dotyczących części A karty oceny merytorycznej, a dopiero uwzględnienie zarzutów dotyczących części A karty oceny merytorycznej pozwoliłoby na rozpatrzenie zarzutów dotyczących części B karty oceny merytorycznej.
Sąd I instancji uwzględniając skargę podał, że wniosek skarżącej zarówno w opinii M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, jak i Instytucji Pośredniczącej nie spełniał kryteriów horyzontalnych wskazanych w części A karty oceny merytorycznej, co oznaczało dla skarżącej, iż projekt nie mógł być rekomendowany do dofinansowania. Podstawą powyższej opinii była ocena projektu dokonana przez dwóch niezależnych członków Komisji Oceny Projektów (dalej KOP). Istotne, że ocena ta nie była zbieżna, albowiem jeden z ekspertów uznał, iż projekt skarżącej spółki jest niezgodny z przepisami dotyczącymi pomocy publicznej, drugi zaś wyraził pogląd odmienny. Zaistniała sytuacja pociągnęła za sobą konieczność rozstrzygnięcia Przewodniczącego, który przychylił się do stanowiska eksperta uznającego, iż projekt nie jest zgodny z przepisami o pomocy publicznej. Procedura była poprawna z formalnego punktu widzenia.
Motywując ocenę ekspert wskazał, że w ramach projektu przewidziano formę wsparcia w postaci subsydiowanego zatrudnienia. Jednak zgodnie z dokumentem "Zasady udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" maksymalna intensywność pomocy na subsydiowanie zatrudnienia pracowników wynosi 50% wynagrodzenia, zaś pozostała część stanowi wkład prywatny beneficjenta.
Ekspert podniósł, że w budżecie projektu w pozycji 14 ujęto Fundusz na subsydiowanie zatrudnienia (20 osób po 12 m-cy za średnio [...] zł – w wysokości 50% kosztów zatrudnienia u pracodawców) natomiast nie wykazano wkładu prywatnego dla pozostałych 50%. Zdaniem eksperta taki stan rzeczy wskazuje na chęć refundacji 100% kosztów subsydiowanego zatrudnienia. Odmienne stanowisko prezentowała strona skarżąca, która twierdziła, że zapisy zawarte we wniosku wskazują, iż refundacja kosztów subsydiowanego zatrudnienia w ramach złożonego przez nią projektu wyniesie 50%.
W § 5 ust. 1 rozporządzenia z 15 grudnia 2010 r. określono zakres pomocy subsydiowanego zatrudnienia oraz zakres pokrycia kosztów ponoszonych przez beneficjenta. Zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) beneficjentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, realizującą projekty finansowane z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie projektu.
Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.) beneficjentem pomocy jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą, w tym podmiot prowadzący działalność w zakresie rolnictwa lub rybołówstwa, bez względu na formę organizacyjno-prawną oraz sposób finansowania, który otrzymał pomoc publiczną.
Zdaniem Sądu I instancji, treść cytowanych przepisów oraz treść wniosku o dofinansowanie jaki złożyła skarżąca przesądza o tym, iż powinna być ona uznana za beneficjenta. Z kolei beneficjentem pomocy będzie pracodawca bądź pracodawcy, którzy zatrudnią pracowników, którzy wcześniej byli uczestnikami projektu skarżącej. Należy zauważyć, że wniosek o dofinansowanie nie wskazuje na to, że skarżąca będzie kogokolwiek zatrudniać, a zatem, że będzie korzystać z pomocy publicznej na subsydiowanie zatrudnienia. W związku z tym za wadliwy uznać należy pogląd Instytucji Pośredniczącej, z którego wynika, że pomimo iż w przedmiotowym projekcie wnioskodawca nie jest beneficjentem pomocy publicznej powinien wykazać w budżecie projektu wkład własny pochodzący ze środków prywatnych jako wynagrodzenia na rzecz uczestników projektu wypłacane przez stronę trzecią, tj. podmioty, u których uczestnicy projektu zostaną zatrudnieni.
Sąd podzielił stanowisko skarżącej, iż wnioskodawca w spornym projekcie nie musiał wykazywać istnienia wkładu własnego. Wkład własny dotyczy bowiem beneficjenta pomocy na co wskazuje także § 6 ust. 1 i § 7 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2010 r. W przedstawionym stanie faktycznym za wadliwą Sąd uznał także ocenę tego eksperta, który przyjął, iż projekt skarżącej jest niezgodny z przepisami dotyczącymi pomocy publicznej.
Zarząd Województwa M. – Departament Rozwoju Regionalnego i Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. wniósł skargę kasacyjną na powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skargą kasacyjną organ zarzucił naruszenie:
- 1) § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i ust. 2 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 239, poz. 1598 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obowiązek wykazania wkładu prywatnego w budżecie projektu w przypadku udzielenia pomocy publicznej na subsydiowanie zatrudnienia pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji, pracowników znajdujących się w bardzo niekorzystnej sytuacji oraz pracowników niepełnosprawnych nie dotyczy projektodawcy (beneficjenta) niebędącego zarazem beneficjentem pomocy publicznej, podczas gdy z ww. przepisów taki wniosek nie wynika;
- 2) art. 60 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L/ 2006, Nr 210, s. 25 ze zm.) oraz 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z zapisami pkt 1.3.3. Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 22 grudnia 2011 r. oraz w związku z zapisami rozdz. 6 Zasad udzielania pomocy publicznej w ramach Programu, poprzez ich niezastosowanie, co w zw. z błędną wykładnią § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i ust. 2 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. doprowadziło do przyjęcia, iż Projektodawca M. C. Sp. z o.o. w W. jako beneficjent udzielający pomocy publicznej na subsydiowane zatrudnienie nie musi wykazywać w budżecie projektu wkładu własnego pochodzącego ze środków prywatnych;
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku motywów podjętego rozstrzygnięcia w kontekście przytaczanych przez organ przepisów i zasad dotyczących kwestii wykazania w budżecie projektu wkładu własnego pochodzącego ze środków prywatnych także przez Projektodawcę niebędącego beneficjentem pomocy publicznej, tj. przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2006 oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. a także zapisów dokumentów sytemu realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, a w szczególności Zasad Finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz Zasad udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Zarząd Województwa M. przedstawił szczegółowe omówienie naruszeń i ich wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a jej istota sprowadza się do tego, iż Sąd I instancji z naruszeniem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa wadliwie ocenił, iż strona skarżąca jako beneficjent udzielający pomocy publicznej na subsydiowane zatrudnienie nie musiała wykazywać w budżecie projektu wkładu własnego pochodzącego ze środków prywatnych.
Prezentując powyższy pogląd Sąd I instancji uznał, że strona skarżąca była beneficjentem w rozumieniu art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, lecz nie była beneficjentem pomocy o jakim mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 i § 6 ust. 1 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielenia pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki i dlatego nie musiała wykazywać w spornym projekcie istnienia wkładu własnego.
Naczelny Sąd Administracyjny powyższego poglądu nie podziela.
Uszło bowiem uwadze Sądu I instancji, iż zgodnie z art. 60 lit a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji.
Stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności określenie systemu realizacji programu operacyjnego. Na system realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki składa się szereg zasad opracowanych przez Instytucję Zarządzającą PO KL, którą jest Minister Rozwoju Regionalnego. Z mocy zawartego Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego PO KL pomiędzy Instytucją Zarządzającą a Instytucją Pośredniczącą, którą jest Samorząd Województwa M., oraz Porozumienia pomiędzy Instytucją Pośredniczącą a Instytucją Wdrażającą (Instytucją Pośredniczącą II stopnia), którą jest M. Jednostka Wrażania Programów Unijnych, określone zadania w zakresie obowiązków wynikających z art. 60 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 spełniają również Instytucja Pośrednicząca i Instytucja Wdrażająca.
W myśl pkt. 1.3.3. Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, wkład własny może być wnoszony w formie:
- - finansowej,
- - niepieniężnej (...),
- - dodatków lub wynagrodzeń wypłacanych przez stronę trzecią, np. w formie wynagrodzeń uczestników projektu, tj. pracowników przedsiębiorstw w projektach objętych regułami pomocy publicznej (...).
Beneficjent realizujący projekt w ramach PO KL, w którym występuje powyższy wkład, rozlicza go w ramach projektu na podstawie oświadczenia składanego przez podmioty wypłacające, przy czym oświadczenie to powinno pozwalać na identyfikację poszczególnych uczestników projektu oraz wysokości wkładu w odniesieniu do każdego z nich.
Wkład własny pochodzący ze środków prywatnych wykazywany jest w szczególności w projektach dotyczących pomocy publicznej, przy czym wkład prywatny jest rozumiany jako wkład własny pomimo faktu, że nie w każdym przypadku będzie wnoszony przez beneficjentów. Wkład ten jest wykazywany we wniosku o dofinansowanie projektu.
Z kolei według rozdziału 6 - Zasad udzielania pomocy publicznej w ramach PO KL, w przypadku projektów dotyczących pomocy publicznej w ramach PO KL niezbędne jest wykazanie wkładu prywatnego przedsiębiorców. Wkład ten jest wskazywany we wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oraz podlega rozliczeniu we wnioskach o płatność z realizacji projektu. Podstawę do wyliczenia poziomu wkładu prywatnego stanowią wykazane w budżecie projektu w ramach poszczególnych zadań koszty objęte pomocą publiczną w przeliczeniu na jednego uczestnika projektu. Projektodawca przygotowując się do obliczania wymiaru przypadającej pomocy publicznej musi znać ogólne koszty objęte pomocą publiczną oraz koszty objęte pomocą publiczną przypadające na jednego uczestnika, przy czym koszty objęte pomocą przypadające na jednego uczestnika konieczne są do obliczenia jedynie w przypadku projektów, w których beneficjentem pomocy publicznej będzie więcej niż jeden przedsiębiorca.
Wyliczenie wartości pomocy publicznej oraz związanego z tym minimalnego wymaganego wkładu prywatnego na etapie wypełniania wniosku o dofinansowanie dokonywane jest w oparciu o wartości uśrednione. Natomiast jeśli beneficjent dysponuje szczegółowymi danymi dotyczącymi uczestników projektów, długości trwania poszczególnych form wsparcia oraz szczegółowo skalkulowanych kosztów jednostkowych, to wyliczenie wartości pomocy publicznej w projekcie powinno być dokonane w oparciu o koszty szczegółowe przypadające na każdego uczestnika projektu.
W świetle przytoczonych wyżej zasad finansowania Programu Operacyjnego oraz zasad udzielania pomocy publicznej nie powinno zatem budzić wątpliwości, iż strona skarżąca, mimo iż nie była beneficjentem pomocy, to w zgłoszonym projekcie powinna wykazać w budżecie projektu wkład własny pochodzący ze środków prywatnych jako wynagrodzenie na rzecz uczestników projektu wypłacone przez stronę trzecią, tj. podmioty, u których uczestnicy projektu zostaną zatrudnieni. Skoro zaś tego nie uczyniła, gdyż w budżecie projektu w pozycji 4.2.2. wkład prywatny określiła jako "0", to organ miał podstawy do oceny, iż projekt nie spełnia kryteriów horyzontalnych wskazanych w części dotyczącej zgodności z zasadami pomocy publicznej.
Zauważyć przy tym należy, że takie postępowanie organu jest zgodne z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym instytucja zarządzająca, wykonując zadania, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektu.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.