Uzasadnienie
I. Wyrokiem z dnia 21 października 2016r., sygn. akt VI SA/Wa 433/16, Wojewódki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi H. G. - w pkt 1 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015r. w przedmiocie kary pieniężnej; w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania.
II. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2012r. poz. 1137), zwanej p.r.d., art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2015r. poz. 460), zwanej u.d.p.
Podstawę faktyczną nałożonej kary stanowiły ustalenia poczynione przez inspektorów transportu drogowego w toku kontroli drogowej na drodze krajowej nr 10 (obwodnica P.) w dniu 4 sierpnia 2015r. pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika samochodowego Volvo o nr rej. [...] i trzyosiowej naczepy marki Krone o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował D. F., który wykonywał międzynarodowy przejazd drogowy na trasie z Niemiec do Polski (W.) z ładunkiem papieru w 16 rolkach (ładunek podzielny) w imieniu przedsiębiorcy H. G.. Przebieg kontroli utrwalono protokołem, który nie został podpisany przez kierującego, który stwierdził, że "po podpisaniu protokołu nie będzie możliwości odwołania się od stwierdzonych naruszeń". Miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia nawierzchni na stanowisku ważenia pojazdów z dnia 17 marca 2015r. Pojazd został zważony dwukrotnie przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C o nr fabrycznych [...] i [...].
Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu z datą ważności do dnia 30 czerwca 2016r. dla wagi o nr [...] i do dnia 31 lipca 2016r. dla wagi o nr [...]. Powyższe dokumenty zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono naruszenie dopuszczalnej normy: nacisk na pojedynczej osi napędowej 12,15 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 2,15 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 21,5 %); podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
Organ stwierdził, że droga krajowa nr 10 na odcinkach GRANICA PAŃSTWA - LUBIESZYN - SZCZECIN/DROGA 3 – WĘZEŁ "SZCZECIN KIJEWO"/,WAŁCZ /DROGA 22 - UL. GEN. LEOPOLDA OKULICKIEGO/- PIŁA - WYRZYSK/początek drogi ekspresowej/, WYRZYSK /koniec drogi ekspresowej/ - PAWŁÓWEK - BIAŁE BŁOTA /DROGA 5 - WĘZEŁ "BYDGOSZCZ BŁONIE"/ została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t.
Zdaniem organu, w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należy nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do p.r.d. jest wydawane na przejazd pojazdu: a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI, b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Wysokość kary stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 p.r.d. wyniosła 15 000 zł.
Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że brak regulacji prawnej procedury ważenia pojazdów przy zastosowaniu przenośnych wag do pomiarów statycznych powoduje, że inspektorzy stosują zapisy instrukcji wag dołączonych przez producentów. Jak stanowi instrukcja obsługi wag typu SAW 10C eksploatacja tych wag bez wykorzystania żadnych środków możliwa jest na wszystkich normalnych nawierzchniach drogi, a w przypadku nawierzchni nierównej należy zwrócić uwagę na konieczność zachowania co najmniej 5 mm odległości przy nawierzchni drogi wskutek pomiaru odchylenia (ugięcia) nawierzchni przy obciążeniu. Z instrukcji wag SAW 10C wynika, że waga może pracować samodzielnie lub w parach i grupach od 4 do 6 wag w celu pomiaru, nacisku koła, nacisku na oś, na grupę osi lub pomiaru ciężaru samochodów ciężarowych oraz zestawów pojazdów. Instrukcja jednocześnie stanowi, iż jeżeli niemożliwe jest jednoczesne zważenie kół mostów dwu - lub trzyosiowych, należy zrównoważyć różnicę wysokości przy pomocy płyt pomocniczych.
Z wykorzystania podkładek można zrezygnować, jeżeli istnieją odpowiednie wgłębienia w nawierzchni w miejscu przeprowadzenia pomiarów, w których można umieścić wagę SAW. W tej sprawie kontrolę przeprowadzono w miejscu zbadanym pod kątem pochylenia terenu, wyposażonym we wnękę fundamentową, celem umieszczania w niej wag. Tym samym kontrolujący nie użył podkładek wyrównawczych. Użycie takich podkładek w przypadku umieszczenia wag we wnęce uniemożliwiłoby uzyskania rzeczywistych wyników pomiarów.
Podczas kontroli zastosowano - jak wskazał GITD - dwie wagi typu SAW 10C, które do pomiarów nacisku koła mogą być wzajemnie połączone przy zastosowaniu kabla. Zauważył, że jak wynika z pkt 2.2.2. instrukcji obsługi wag, waga SAW 10A/C może pracować samodzielnie lub w parach i grupach od 4 do 6 wag w celu pomiaru nacisku koła, nacisku na oś, nacisku na grupę osi lub pomiaru ciężaru 2 lub 3 osiowych samochodów ciężarowych. Jednocześnie z "Kombinacji dla korekty ważeń" wynika, że para wag w celu określenia nacisku osi może być połączona kablem o długości 5 m. Oba odczyty podają więc obciążenie osi (dla rozpoznania litera A przed odczytem obciążenia).
W związku z tym uznał, że nie ma obowiązku łączenia dwóch wag za pomocą kabla celem odczytu pomiaru nacisku danej osi pojazdu. Z pkt 1.2.1 instrukcji obsługi wag SAW 10A/C wynika, że dwie wagi do pomiaru koła mogą być wzajemnie połączone przy pomocy kabla. Tym samym połączenie dwóch wag za pomocą kabla jest rozwiązaniem ułatwiającym pomiar nacisku osi. W tym przypadku wystarczy obserwować tylko wagę z jednej strony pojazdu, nie ma konieczności odczytania wskazań dwóch wag. Połączenie dwóch wag nie jest warunkiem koniecznym do przeprowadzenia kontroli nacisku osi, a brak połączenia wag nie zmienia właściwości metrologicznych i utraty legalizacji.
Podczas kontroli kontrolujący inspektor zsumował wartości nacisku osi z koła prawego i koła lewego, w wyniku czego otrzymał wartość danej osi pojazdu, co potwierdzają arkusze pomiarowe, jak i wartości z dokładnością do 50 kg wskazane w tabeli pomiarów zawartej w protokole kontroli. W ocenie organu taki sposób pomiaru jest również zgodny z treścią instrukcji obsługi wag SAW 10C.
III. Uwzględniając skargę H. G. na tę decyzję - Sąd I instancji stwierdził, że organ nie wyjaśnił w sposób przekonywujący, że dokonany sposób pomiaru dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej niepołączonymi dwiema wagami był prawidłowy. Zgodnie z "Opisem technicznym Instrukcji obsługi Wagi do pomiaru nacisku koła SAW 10A/C" wagi te mogą pracować samodzielnie, w parach i grupach od 4 do 6 w celu pomiaru nacisku na oś, nacisku na grupę osi lub pomiaru ciężaru 2 lub 3 osiowych samochodów ciężarowych. Zasadniczo wszystkie koła powinny podlegać naciskowi równocześnie, by wyeliminować błędy pomiarowe wynikające z tarcia statycznego w zawieszeniach kół (pkt 2.2.2 "Przebieg ważenia").
W ocenie Sądu, argumentacja skarżącego w zakresie nieprawidłowego przeprowadzenia ważenia przy użyciu dwóch niepołączonych ze sobą wag zasługuje na uwzględnienie w zakresie, w jakim skarżący wskazał, że pomiar nacisków osi wagami niepołączonymi nie spełnia, jego zdaniem, warunków homologacji, a także zaleceń zawartych w instrukcji obsługi przedmiotowej wagi, zatem wynik ważenia nie może stanowić dowodu spełniającego warunki określone w art. 75 § 1 k.p.a.
Sąd zauważył, że w aktach nadesłanej sprawy znajduje się wyłącznie instrukcja obsługi przedmiotowej wagi, natomiast brak jest świadectwa homologacji, na który to dokument - konsekwentnie w toku całego postępowania administracyjnego - powoływał się skarżący przedsiębiorca. Również w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ nie odniósł się do argumentów strony kwestionujących prawidłowość dokonanych pomiarów w aspekcie warunków homologacji przedmiotowego urządzenia. Tymczasem skarżący podnosi, że ze świadectwa homologacji przedmiotowej wagi wynika, iż pomiar dwiema odrębnymi wagami bez ich połączenia wymaga - zgodnie z warunkami homologacji - dodatkowego procesu homologacji polegającego na ustaleniu warunków pomiaru osi poprzez wykonanie dwóch odrębnych pomiarów nacisku koła (według strony, obecna homologacja nie przewiduje takiego pomiaru).
Ponadto strona zarzuca, że pomiar nacisków osi niepołączonymi wagami nie spełnia warunków homologacji. Dodatkowo organ nie odniósł się do zarzutów skarżącego, że uzyskane z dokładnością do 50 kg wyniki były niemożliwe do uzyskania przy pomiarze nacisków osi zgodnie z warunkami homologacji oraz instrukcją producenta, co szczegółowo skarżący wyłożył w piśmie z dnia 10 sierpnia 2015r. a więc jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a następnie w odwołaniu od tej decyzji.
Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja GITD wydana została z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego (m.in. art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a.), których realizacja wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz działając na podstawie i w granicach prawa. W tej sytuacji należy stwierdzić, że wydając powyższą decyzję organ w sposób niewystarczający wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a w szczególności nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości prawidłowości przeprowadzonego ważenia i wiarygodności uzyskanych wyników.
W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie organu administracji ocenić w sposób prawidłowy, sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek oceny), które należy sprawdzić, analizując, czy okoliczności sprawy dawały organom inspekcji przesłanki do wymierzenia kary administracyjnej na podstawie prawidłowo ocenionego materiału dowodowego. Tymczasem, w tej sprawie stanowisko organu w powyższym zakresie charakteryzuje się daleko idącym deficytem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ - jak zalecił Sąd I instancji - wyjaśni dlaczego uznaje, że możliwe jest dokonanie pomiaru nacisków osi napędowej przy użyciu dwóch wag bez stworzenia pomostu wagowego, w szczególności przy uwzględnieniu warunków stosowania wag SAW 10C, odnosząc się do argumentów skarżącego oraz dołączy do akt sprawy brakujący dokument w postaci świadectwa homologacji wagi SAW 10C użytej w tej sprawie.
Sąd I instancji podniósł nadto, że skarżący zarzucał również naruszenie art. 28 i 56 Traktatu o Funkcjonowaniu UE w zw. z art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996r., ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym oraz postanowienia pkt 3 rozdziału 8 Załącznika XII do Traktatu dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji do Unii Europejskiej. Niemniej jednak z uwagi na uchylenie decyzji organów obu instancji ze wskazanych powyżej powodów odnoszenie się przez Sąd do tego zarzutu uznał za przedwczesne. Zalecił natomiast organowi, aby ten odniósł się do prawidłowości wdrożenia powyższej dyrektywy do polskiego porządku prawnego.
- IV. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając ten wyrok w całości.
Skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, że dokonany pomiar z użyciem dwóch niepołączonych wag SAW 10C był prawidłowy, podczas gdy z treści instrukcji obsługi wag typu SAW 10C oraz świadectwa homologacji niezbicie wynika, że pomiar nacisku osi pojedynczej (a w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia jedynie z przekroczeniem tego parametru) jest dopuszczalny przy użyciu dwóch wag bez konieczności ich połączenia przewodem, natomiast instrukcja obsługi wag typu SAW 10C i świadectwo homologacji przewidują tylko możliwość - a nie obowiązek - połączenia wag w pomost wagowy celem ułatwienia pracy ich użytkownikom przy pomiarze nacisku osi pojazdu, albowiem przy połączeniu wag przewodem nie jest już konieczne odczytywanie wyników ważenia z każdej z wag z osobna i ich sumowanie, a wystarczy tylko odczyt wyniku na wyświetlaczu dowolnej wagi, który to wynik jest już automatycznie zsumowany, natomiast ich połączenie nie jest obligatoryjne do uzyskania wyników nacisku ważonej osi, co wymaga tylko od kontrolujących dokonania odczytu wskazań obydwu wag użytych do pomiaru;
- 2. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się m.in. w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że brak w aktach sprawy świadectwa homologacji użytych wag SAW 10C narusza przepisy postępowania w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie;, podczas gdy z akt sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że użyte do pomiarów wagi SAW 10C były dopuszczone i zatwierdzone do dokonywania pomiarów, co potwierdzają znajdujące się w aktach świadectwa legalizacji ponownej, które to dokumenty potwierdzają, że wagi spełniają wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać; wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz.U. nr 26, poz. 152), ponadto procedura ważenia została przeprowadzona w miejscu do tego przeznaczonym, z poszanowaniem obowiązujących przepisów, a także instrukcji obsługi wag SAW 10C i świadectwa homologacji wag, nadto strona w toku postępowania przywoływała treść świadectwa homologacji nr [...], a zatem brak tego dokumentu w aktach sprawy nie naruszył praw strony postępowania;
- 3. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art, 7, art. 9, art. 77 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się m.in. w bezpodstawnym przyjęciu, że organy administracji powinny odnieść się do okoliczności wykazanych w piśmie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 października 2015r. (znale GGI.012.39.2015.003) będących rodzajem wytycznych dla organów Inspekcji Transportu Drogowego, podczas gdy przedstawione w tym piśmie zapatrywanie organu nie stanowiło przepisów prawa powszechnie obowiązującego ani też nawet ich wiążącej wykładni, wobec czego nie mogło dojść do naruszenia w rozpatrywanej sprawie przepisów postępowania oraz przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym;
- 4. prawa materialnego, a to art. 3 w zw. art. 7 dyrektywy Rady nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. U. UE Nr L 1996.235.59), zwanej dyrektywą nr 96/53/WE, przejawiające się w ich niewłaściwym zastosowaniu, polegającym na bezpośrednim zastosowaniu tych norm w krajowym porządku prawnym, podczas gdy przepisy dyrektywy można bezpośrednio stosować jedynie w sytuacji, gdy jej przepisy nie zostały implementowane do krajowego porządku prawnego oraz jeżeli przepisy dyrektywy nie mają charakteru fakultatywnego (umożliwiających stosowanie wyłączeń państwom członkowskim), a postanowienia dyrektywy nr 96/53/WE zostały w pełni implementowane do polskiego porządku prawnego w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 460 ze zm.), ustawie z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t.j. 20015r., poz. 305 ze zm.), zaś art. 7 dyrektywy daje państwu członkowskiemu możliwość stosowania ograniczeń w poruszaniu się po niektórych drogach pojazdami samochodowymi, co znalazło swoje odzwierciedlenie w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz.U. z 2015r. poz. 802);
- 5. prawa materialnego przejawiające się w niewłaściwym zastosowaniu polegającym na niezastosowaniu norm załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz.U. z 2015r. poz. 802), który to przepis wskazywał, iż odcinek drogi krajowej nr 10, na którym zatrzymano kontrolowany pojazd, określał dopuszczalny nacisk osi pojedynczej 10 t, co jest zgodne z treścią art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
- V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Naczelny Sąd Administracyjny - wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Skarga ta - oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. - nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zaskarżoną decyzję uznał ją za niezgodną z prawem. Zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący, że ważenie nacisku osi pojedynczej napędowej za pomocą dwu niepołączonych kablem wag SAW 10C dało prawidłowy wynik ważenia; że pomiar dokonany w ten sposób spełnia warunki homologacji (której brak w aktach) i zaleceń instrukcji obsługi wagi; oraz że nie odniósł się do pisma centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawie transportu drogowego na okoliczność prawidłowości wdrożenia prawa unijnego do polskiego porządku prawnego. Kwestionując to stanowisko zaskarżonego wyroku - skarżący kasacyjnie organ podnosi z kolei, że instrukcja wagi SAW 10C przewiduje tylko możliwość - a nie obowiązek - połączenia wag w pomost wagowy celem ułatwienia pracy ich użytkownikom przy pomiarze nacisku osi pojazdu; wagi SAW 10C były dopuszczone i zatwierdzone do dokonywania pomiarów, co potwierdza znajdujące się w aktach świadectwo legalizacji ponownej, a procedura ważenia pojazdu odbyła się z poszanowaniem instrukcji i świadectwa homologacji.
Zdaniem organu wadliwe jest zobowiązywanie organu do oceny treści pisma organu centralnego, nie będącego wszak przepisami prawa powszechnie zobowiązującego. Ponadto skarżący kasacyjnie organ za mylne uznał stanowisko Sądu I instancji, że przepisy dyrektywy zostały wadliwie implementowane, a w konsekwencji bezzasadnie odmówił zastosowania krajowych przepisów - przepisów rozporządzenia w sprawie wykazu dróg.
Rozpoznając tak zarysowaną istotę sporu w tej sprawie - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzuty prawa procesowego, tj. zarzuty pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, mające komplementarny charakter, uzasadniający łączne ich rozpoznanie, nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Zagadnienie prawidłowości używania wag SAW 10C, w tym zwłaszcza w wersji drugiej, do pomiaru osi pojazdów było już wielokrotnie przedmiotem oceny sądów administracyjnych, przykładowo w wyroku NSA dnia 17 czerwca 2019r, sygn. akt II GSK 842/17, wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2019r, sygn. akt II GSK 596/17, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018r., sygn. akt II GSK 1088/16, z dnia 12 października 2018r., sygn. akt II GSK 3319/16, wyroku NSA dnia 23 marca 2016r., sygn. akt II GSK 2172/14. W orzeczeniach tych prezentowany jest pogląd, podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie, że wagi nieautomatyczne SAW 10C/II służą jedynie do pomiaru nacisku kół i osi w układzie dwóch połączonych wag, załączonym do wag kablem. Pogląd ten z uwagi na treść instrukcji wagi SAW 10C, a użytej do pomiaru nacisku osi napędowej pojedynczej w tej sprawie, należy również odnieść do tych wag.
W załączonej do akt sprawy instrukcji obsługi SAW 10C jednoznacznie wskazano, że waga SAW A/C służy do pomiaru nacisku kół i określenia ciężaru do 10.000 kg (pkt 1.1. instrukcji). W pkt 2.2.2. instrukcji, określającym przebieg ważenia, zaś wskazano, że "SAW 10 A/C może pracować samodzielnie lub w parach i grupach od 4 do 6 wag w celu pomiaru nacisku, nacisku koła, nacisku na oś, nacisku na grupę osi lub pomiaru ciężaru 2 lub 3 osiowych samochodów ciężarowych. Zasadniczo wszystkie koła powinny podlegać pomiarowi równocześnie by wyeliminować błędy pomiarowe wynikające z tarcia statycznego w zwieszeniach kół. (...) Gdy połączy się dwie wagi kablem na obu wagach będzie można odczytać obciążenie osi poprzedzone literą A. Wystarczy zatem obserwować wagę z jednej strony samochodu". W uwadze do pkt 2.2.2. wskazano, że "zaleca się ważyć równocześnie koła jednej osi" (pkt 1) oraz że "para wag w celu określenia nacisku osi może być połączona kablem o długości 5 m. Oba odczyty podają więc obciążenie osi (dla rozpoznania litera A przed odczytem obciążenia)" (pkt 2).
Wobec treści tej instrukcji nie można przyjąć kategorycznie - jak to czyni skarżący kasacyjnie organ - że pomiaru osi można dokonywać za pomocą dwu wag nie połączonych kablem, a wynik tak przeprowadzonego pomiaru, tj. zsumowania wyników nacisku na oba koła na tej samej osi, jest tożsamy z wynikiem ważenia za pomocą pary tych wag, lecz połączonych kablem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy, obejmujący instrukcję obsługi wag SAW A/C oraz świadectwa legalizacji ponownej tych wag, nie dostarczają wystarczających danych, które powalałby podzielić pogląd organu. Wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie świadectwa ponownej legalizacji nie zawierają jakichkolwiek informacji, powalających przyjąć zastosowany przez organ sposób ważenia spornej osi. Świadectwa te, co dość wyraźnie potwierdza ich treść, wyłącznie dowodzą tego, że wagi te przeszły odpowiednią procedurę legalizacyjną, spełniają odpowiednie wymagania i są dopuszczone do stosowania.
Podzielić zatem należy wątpliwości Sądu I instancji, który stwierdził, że organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący w kontrolowanej decyzji, że dokonany sposób pomiaru (niepodłączonymi dwiema wagami) był prawidłowy. Wątpliwości te są, co dostrzeżono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tym bardziej zasadne, gdy uwzględni się fakt, iż przedłożone Sądowi akta administracyjne nie zawierają świadectwa homologacji tych konkretnych wag, a organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, że pomiar nacisku osi spornymi wagami, niepołączonymi kablem, wymagało w świetle treści świadectwa homologacji dodatkowego procesu homologacji, polegającego na ustaleniu warunków pomiaru osi poprzez wykonanie dwóch odrębnych pomiarów nacisku koła, a ze świadectwa tego, według skarżącego, nie wynika dopuszczalność takiego pomiaru. Ten brak akt - nawet wobec podania przez skarżącego wadliwego numeru świadectwa homologacji - nie pozwala zatem na ocenę prawidłowości wykonanych w tej sprawie pomiarów.
Na podstawowe w tej mierze wątpliwości, a wyartykułowane w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zwracał już wielokrotnie uwagę w swoim orzecznictwie, przykładowo w wyroku NSA z dnia 21 marca 2017r., sygn. akt II GSK 1891/15 i z dnia 5 czerwca 2018r., sygn. akt II GSK 2345/16, i je ponownie zgłasza w tej sprawie. Dodać bowiem należy, że zgodnie z definicją nacisku osi, zawartą w art. 2 pkt 57 p.r.d., jest to suma nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi. Definicja ta nie uzasadnia jednak poglądu organu, że sposób dochodzenia do tej sumy, a więc sposób jej ustalania jest obojętny, co znajduje potwierdzenie we wskazywanej instrukcji obsługi wag użytych w tej sprawie oraz cytowanym wyżej aktualnym stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, jak również w wyroku z dnia 12 października 2018r. sygn. akt II GSK 3319/16. Nie został tym samym zaaprobowany wcześniejszy, a odmienny, pogląd wyrażony orzeczeniach NSA z dnia 7 marca 2013r. sygn. akt II GSK 2280/11 oraz z dnia 17 marca 2015r. sygn. akt II GSK 1781/14.
Jeżeli zatem z akt sprawy wynika w sposób niesporny, że ważenie obciążenia osi pojedynczej naciskowej odbywało się przy użyciu dwóch wag SAW 10C niepołączonych przewodem, to wynik ważenia jest wątpliwy, a stwierdzony w taki sposób stan faktyczny wyklucza ocenę, że kontrolowany pojazd był nienormatywny ze względu na przekroczony dopuszczalny na danej drodze nacisk osi.
Stwierdzone w tej sprawie wadliwości zaskarżonej decyzji uzasadniają dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenę okoliczności pomiaru nacisku na sporną oś. Przy tej ocenie nie sposób bowiem abstrahować od tego, że za przejazd pojazdem nienormatywnym na przedsiębiorcę transportowego jest nakładana kara pieniężna, będąca rodzajem sankcji administracyjnej, a mająca kształtować pożądane prawem zachowania przez wymuszenie respektowania określonych obowiązującymi przepisami obowiązków. Podzielić zatem należy prezentowany przez NSA chociażby w wyroku z dnia 17 czerwca 2019r., sygn. akt II GSK 842/17, pogląd, że "(...) nałożenie na określony podmiot sankcji administracyjnej – w przypadku naruszenia zakazu poruszania się po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym w postaci kary pieniężnej – może się dokonać w indywidualnej sprawie wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania, które w sposób niewątpliwy i nieobciążony dowolnością lub niepożądanym uproszczeniem wykaże naruszenie normy prawa materialnego sankcją zagrożonej, a więc wykaże istnienie stanu faktycznego tą sankcją zagrożonego (vide: H. Nowicki, Prawo administracyjne materialne, rozdz.
XI Sankcja administracyjna [w:] System prawa administracyjnego, Tom 7, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, C.H.Beck, 2. wydanie, Warszawa 2017). Innymi słowy, ustalony w sposób niewątpliwy przez organ stan faktyczny wypełniający hipotezę normy sankcjonowanej skutkuje zastosowaniem wobec podmiotu, który tę normę naruszył, przewidzianej określonym przepisem sankcji".
Wobec tego przyjąć trzeba, że w tej sprawie - czego dowodem są załączone akta administracyjne oraz argumentacja kontrolowanej decyzji - organ nie wyjaśnił i nie uzasadnił w sposób przekonujący, że skarżący przedsiębiorca transportowy wykonał przejazd pojazdem nienormatywnym z uwagi na przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedyńczą oś napędową. Ta już okoliczność uprawniała Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji i sformułowania w tym zakresie zaleceń dla organu, ponownie rozpoznającego tą sprawę.
Nie są również zasadne pozostałe zarzuty kasacyjne, tj. zarzuty pkt 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej, a sprowadzające się najogólniej je ujmując do tezy, że krajowa regulacja prawna różnicująca drogi pod kątem dopuszczalnego nacisku osi na drogę - wbrew stanowisku zaskarżonego wyroku - w sposób prawidłowy implementowała dyrektywę nr 96/53/WE, a Sąd I instancji bezzasadnie nakazał organowi odniesienie się do pisma GITD wyrażającego w tym zakresie wątpliwości.
Rozważając tak sformułowane zarzuty kasacyjne - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie analizował, jak dowodzi analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, prawidłowości wdrożenia dyrektywy nr 96/53/WE do krajowego porządku prawnego, co oznacza, że zarzuty kasacyjne w tym zakresie nie zostały skierowane przeciwko podstawie prawnej zaskarżonego wyroku i z tego względu są nieskuteczne. Sąd I instancji wprost i w sposób jednoznaczny stwierdził, że w skardze "(...) H. G. postawił także zarzut naruszenia art. 28 i 56 Traktatu o Funkcjonowaniu UE w związku z art. 3 i 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE (...)", jednakże "(...) z uwagi na uchylenie decyzji organów obu instancji ze wskazanych powyżej powodów odnoszenie się przez Sąd do tego zarzutu należy uznać za przedwczesne".
W konsekwencji Sąd I instancji nie zajął własnego stanowiska co do prawidłowości wprowadzenia do krajowego systemu prawnego wskazanej dyrektywy. Wobec jednakże zarzutu skargi w tym zakresie, jak i treści pisma GITD z dnia 30 października 2015r., zawierającego jak argumentuje skarżący kasacyjnie organ rodzaj wytycznych dla organów inspekcji transportu drogowego, a wyrażającego wątpliwości co prawidłowości implementacji tej dyrektywy - Sąd I instancji zobowiązał organ do wypowiedzenia się i w tej kwestii. Można domniemywać, bo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostało to wysłowione, że zalecenie to było konsekwencją tego, iż w tej sprawie miał miejsce transport międzynarodowy, a naruszenie norm stwierdzono na drodze, dla której dopuszczalny nacisk na drogę wynosił 10 t, a więc poniżej przyjmowanej w prawie unijnym normy 11,5 t. Wobec formułowania w tym zakresie przez skarżącego przedsiębiorcę zarzutu nie jest zrozumiałe kierowane pod adresem Sądu I instancji zastrzeżenie w tym zakresie.
Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że prawidłowość implementacji wskazanej dyrektywy nie jest obojętna prawnie, gdyż w okolicznościach tej sprawy - niezależnie od wyniku pomiaru nacisku spornej osi - rzutować ona będzie na odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy.
Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny za konieczne uznał - niezależnie od faktu, że Sąd I instancji nie rozważał kwestii implementacji dyrektywy nr 96/53/WE - odniesienie się do tej kwestii, tym bardziej, że w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego skarżący przedsiębiorca sformułował w tym zakresie odpowiedni zarzut. Nie stoi temu na przeszkodzie sformułowana w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada dyspozycyjności, wyrażająca uprawnienie sądu kasacyjnego do oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wyłącznie w granicach zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc - co nie budzi wątpliwości - sądem unijnym, jest obligowany - jak podnosi się w orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2019r., sygn. akt II GSK 4889/16 - "przy ocenie legalności postępowania przed Sądem I instancji oraz kontroli działalności administracji publicznej uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie TSUE.
W przeciwnym wypadku bowiem, mogłyby doznać uszczerbku, wywodzone z przepisów prawa unijnego zasady: skuteczności, jednolitości oraz pierwszeństwa prawa unijnego". Oczywiste w świetle orzecznictwa TSUE jest to, że "sądy państw członkowskich Unii Europejskiej nie powinny przyjmować innej interpretacji przepisów prawa unijnego niż zawarta w orzeczeniach TSUE. Ponadto orzeczenia te stanowią pomoc dla sądu krajowego w zakresie rozumienia treści normy prawa unijnego, a w konsekwencji również w zakresie oceny przepisu krajowego, zwłaszcza stanowiącego transpozycję regulacji unijnej. Z zasady pierwszeństwa prawa unijnego wynikają szczególne obowiązki nałożone na sądy krajowe w zakresie zapewnienia skuteczności i pierwszeństwa prawa unijnego. Na sądach, a w szczególności na sądach ostatniej instancji, spoczywa obowiązek kontroli działań administracji publicznej w sposób umożliwiający wyeliminowanie rozstrzygnięć niezgodnych z prawem unijnym.
Sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa unijnego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm - nie stosując sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego. Realizacja zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 90 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) wymaga, by w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uwzględnić wyrok TSUE z dnia 21 marca 2019r., C-127/17, w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, w którym Trybunał stwierdził sprzeczność z przepisami dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U.UE.L.1996. 235.59; dalej także – dyrektywa 96/53/WE) niektórych rozwiązań normatywnych przyjętych w prawie polskim" (tak uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2019r., sygn. akt II GSK 4889/16).
Rozważając zatem prawidłowość zaskarżonej decyzji w kontekście wskazanego wyroku TSUE z dnia 21 marca 2019r., C-127/17, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ją za błędną w stopniu, który również - niezalenie od dokonanej już oceny kontrolowanego wyroku - skutkowałby jej uchyleniem. Wobec treści wyroku TSUE oczywiste jest bowiem, że Polska wadliwie implementowała dyrektywę nr 96/53/WE. Jak stwierdził TSUE we wskazanym wyroku, nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE.
TSUE uznał, że system udzielania zezwoleń przyjęty w prawie krajowym należy uznać za sprzeczny z art. 3 i 7 dyrektywy nr 96/53 w zw. z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy (pkt 123). Trybunał podniósł, że pojazdy odpowiadające dopuszczalnym wartościom nacisku osi określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy nr 96/53 są uważane za "nienormatywne" w rozumieniu art. 2 pkt 35a p.r.d., jeśli naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych przewidzianych dla danej drogi w polskich przepisach o drogach publicznych. Ruch pojazdu nienormatywnego po takich drogach jest zgodnie z art. 64 ust. 1 p.r.d. uzależniony od uzyskania specjalnego odpłatnego zezwolenia, które jest wydawane przez właściwy organ. Wobec tego art. 64 ust. 2 p.r.d. skutkuje tym, że przewóz pojazdem "nienormatywnym" ładunku podzielnego jest co do zasady zabroniony (pkt 121).
Jak stwierdził Trybunał wynika z tego, że na drogach publicznych, na których ma zastosowanie wynikające z polskich przepisów ograniczenie nacisku osi, ruch pojazdów odpowiadających dopuszczalnym wartościom nacisku osi określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE jest uzależniony od uzyskania specjalnego zezwolenia (pkt 122). TSUE podkreślił, że wynikające z polskich przepisów ograniczenia nacisku osi, uzależniające przejazd pojazdów po drogach publicznych od uzyskania takiego zezwolenia są sprzeczne z art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 w zw. z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy. Podobnie wprowadzony do prawa polskiego system udzielania zezwoleń należy uznać za sprzeczny z przepisami dyrektywy nr 96/53/WE.
TSUE podkreślił, że z art. 41 ustawy o drogach publicznych co do zasady bowiem wynika, że (wszystkie) pojazdy (bez względu na ruch, w którym uczestniczą) o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t. objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 wymienionej ustawy krajowej, zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t., objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 przywołanej ustawy. Zniesienie zaś wskazanych ograniczeń w ruchu tych pojazdów – to jest zarówno w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym – wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia niepozostającego w jakimkolwiek związku ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków.
Trybunał również podkreślił, że ze względu na to, że art. 7 dyrektywy 96/53/WE ustanawia wyjątek od przewidzianej w art. 3 ust. 1 zasady swobodnego ruchu pojazdów, powinien być on interpretowany zawężająco (por. pkt 80). Natomiast wszelkie ograniczenia stosowania ustanowionej w art. 3 ust. 1 tiret pierwsze dyrektywy 96/53/WE zasady, przewidziane w prawie krajowym, które ze względu na ich zakres i powszechnie obowiązujący charakter, mają tak daleko idące skutki dla realizacji zasady swobodnego ruchu pojazdów - nie mogą zaś być uzasadnione na podstawie art. 7 tej dyrektywy, gdyż w przeciwnym razie wyjątek wynikający z tego art. 7 przeważałby nad zasadą ustanowioną w art. 3 tej dyrektywy (por. pkt 86).
Wobec tego skarżący kasacyjnie organ, ponownie rozpoznając sprawę, obowiązany będzie również uwzględnić wskazany wyrok TSUE, a ściślej jego konsekwencje dla krajowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę transportowego z tytułu przejazdu nienormatywnym pojazdem bez stosownego zezwolenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.