Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 5060/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1277/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.K. na orzeczenie Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia akredytacji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 16 stycznia 2013 r. Polskie Centrum Akredytacji udzieliło jednostce o nazwie [...] A. K., ul. [...] akredytacji w zakresie badania właściwości fizycznych wyposażenia medycznego - urządzeń radiologicznych. Zasady współpracy PCA i podmiotu akredytowanego wynikające z udzielonej akredytacji potwierdzonej certyfikatem [...] strony ustaliły w kontrakcie. Zgodnie z §5 kontraktu warunki sprawowania przez PCA nadzoru nad akredytowanym podmiotem w okresie ważności certyfikatu akredytacji określa dokument DA-01 "Opis systemu akredytacji".

W dniach od 28 lutego do 1 marca 2014 r. wskazana jednostka została poddana ocenie w ramach nadzoru planowanego, oznaczonej kodem [...]. W zakresie oceny uwzględniono w szczególności politykę laboratorium dotyczącą rozpatrywania skarg oraz obsługi klienta - w odniesieniu do skargi na działalność laboratorium w zakresie realizacji umowy zawartej z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym im. Jana Mikulicza-Radeckiego we Wrocławiu.

W wyniku przeprowadzonej oceny zespół oceniający PCA w składzie:

T. M. (auditor wiodący) i J. S. (auditor techniczny) stwierdził naruszenie przez akredytowany podmiot wymagań akredytacyjnych. Opis niezgodności oraz terminy wykonania i przekazania organowi dowodów korekcji/działań korygujących przedstawione zostały w kartach niezgodności.

Pismem z dnia 13 marca 2014 r. znak [...] organ poinformował jednostkę, że skargę Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego im. Jana Mikulicza-Radeckiego we Wrocławiu uznano za częściowo zasadną.

Następnie, pismami z dnia 17 marca 2014 r. i z dnia 20 marca 2014 r. jednostka została poinformowana, że przekazane przez nią plany działań korygujących w odniesieniu do niezgodności poważnie naruszających wymagania akredytacyjne są niewystarczające do ich usunięcia i w związku z tym PCA przystępuje do procesu zawieszenia akredytacji w całości zakresu.

W odpowiedzi na uzupełnienie przez jednostkę planów korekcji/ działań korygujących organ wezwał skarżącą do przedstawienia dowodów realizacji korekcji/działań korygujących w terminie do 14 maja 2014 r. (pisma z dnia 16 kwietnia 2014 r. i z dnia 6 maja 2014 r.).

Organ stwierdził, że jednostka przedstawiła dowody realizacji korekcji/działań korygujących w dniu 15 maja 2014 r.

W dniu 6 sierpnia 2014 r. organ przesłał skarżącej raporty z oceny na miejscu przeprowadzonej w dniach 28 lutego - 1 marca 2014 r. z prośbą o wypełnienie i odesłanie załączonego formularza FA-71 "Uwagi do przeprowadzonej oceny". Jednocześnie poinformował, że stosownie do wniosków auditorów, ocena dowodów korekcji/działań korygujących w odniesieniu do stwierdzonych niezgodności będzie przeprowadzona w formie oceny na miejscu w laboratorium. Zwrócił się w związku z tym do skarżącej o przedstawienie propozycji najbliższych możliwych, dogodnych dla niej terminów na przeprowadzenie oceny.

W odpowiedzi strona wyjaśniła, że przedstawienie propozycji terminów oceny będzie możliwe po wskazaniu przez organ wymagań, jakie musi spełnić, aby zmienić lokalizację biura laboratorium. Ponadto, powołując się na treść pkt 4.5 Opisu systemu akredytacji, wniosła o zmianę w składzie zespołu oceniającego powołanego do oceny na miejscu korekcji/działań korygujących w odniesieniu do stwierdzonych niezgodności, polegającą na zastąpieniu auditora wiodącego - T. M. Strona wskazała, że wskazany auditor oceniał zasadność skargi Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego im. Jana Mikulicza-Radeckiego we Wrocławiu, rozpatrywał odwołanie laboratorium od oceny zasadności tej skargi oraz odwołanie od kart niezgodności przedstawionych podczas oceny na miejscu.

W dniu 3 grudnia 2014 r. Polskie Centrum Akredytacji dokonało zawieszenia udzielonej jednostce akredytacji w całości zakresu na okres 6 miesięcy z powodów, o których mowa w pkt 6.5.2 Opisu systemu akredytacji (wydanie 8. z 12 października 2012 r.) tj.: nieusunięcia w terminie niezgodności stwierdzonych podczas oceny w procesie nadzoru, wskazujących, że akredytowany podmiot nie spełnia wymagań akredytacyjnych oraz niewywiązywania się ze zobowiązań wynikających z kontraktu zawartego z Polskim Centrum Akredytacji (w szczególności gdy podmiot nie uiszcza opłat, odmawia poddania się ocenie w ustalonym terminie).

Komitet Odwoławczy przy Polskim Centrum Akredytacji orzeczeniem z dnia 12 lutego 2015 r. nr 1/2014 działając na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U z 2014 r., poz. 1645), a także Regulaminu Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji, stanowiącego załącznik do uchwały Komitetu Odwoławczego nr [...] z dnia 17 stycznia 2011 r. oddalił odwołanie jednostki, od decyzji Polskiego Centrum Akredytacji z dnia [...] grudnia 2014 r.

W ocenie organu odwoławczego, zgromadzone dowody dały jednoznaczne podstawy do zawieszenia akredytacji w całości zakresu z powodu nieusunięcia w ustalonych terminach po ocenie, niezgodności wskazujących, że akredytowany podmiot nie spełnia wymagań akredytacyjnych (pkt 6.5.2 ppkt 1 Opisu systemu akredytacji), nieusunięcia niezgodności wskazujących na poważne naruszenie wymagań akredytacyjnych w odniesieniu do naruszenia zasad poufności i prawa klienta (pkt 6.5.2 ppkt 2 Opisu systemu akredytacji) oraz z powodu niewywiązywania się akredytowanego laboratorium ze zobowiązań wynikających z kontraktu zawartego z PCA (pkt 6.5.2 ppkt 3 Opisu systemu akredytacji).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. K. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:

1. - art. 8 pkt 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz. Urz. UE L 218 z 13 sierpnia 2008 r., str.
2. 30) oraz pkt 7.10.2 normy PN-EN ISO/IEC 17011:2006 Ocena zgodności - Wymagań ogólnych dla jednostek akredytujących prowadzących akredytację jednostek oceniających zgodność, polegające na tym, że w procesie nadzoru ta sama osoba uczestniczyła i podejmowała decyzje na wszystkich etapach (na etapie rozpatrzenia skargi, przeprowadzenia auditu, definiowania niezgodności, udzielania odpowiedzi na pisma, odwołania i skargi, a także na etapie podjęcia decyzji o zawieszeniu akredytacji);
3. - art. 8 pkt 3 rozporządzenia nr 765/2008 poprzez wyznaczenie do oceny niekompetentnego auditora, w stosunku do którego, PCA nie zaprzeczyło, że złamał zasadę zachowania poufności oraz, w stosunku do którego, Ministerstwo Gospodarki po konsultacji z PCA potwierdziło, że ocenę o kodzie AB-062/2014 wykonał w sposób niezgodny z wymaganiami Opisu systemu akredytacji - pomimo, że strona wnosiła o zmianę auditora wiodącego;
4. - art. 8 pkt 3 rozporządzenia nr 765/2008 poprzez to, że podczas auditu nie została zapisana karta niezgodności w zakresie technicznym uznanym na korzyść skarżącej w piśmie z dnia 13 marca 2014 r., a raport auditora technicznego nie zawiera odniesienia się do pomiarów aparatu z opcją fluoroskopii;
5. - pkt 10.2 Opisu systemu akredytacji, poprzez to, że laboratorium nie otrzymało skargi Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego we Wrocławiu w zakresie niezachowania zasady poufności oraz to, że PCA nie przedstawiło treści tej skargi celem zweryfikowania, czy jest ona zgodna ze skargą, którą laboratorium rozpatrywało;
6. - art. 8 pkt 1 rozporządzenia nr 765/2008 poprzez to, że laboratorium nie otrzymało karty niezgodności w zakresie technicznym uznanym na korzyść skarżącego, ponadto PCA rozpatrując skargę powołało się na wymagania, które w trakcie wykonywanych prac nie były wdrożone jako wymaganie;
7. - pkt 4.4 oraz 7.5.3., 7.5.4, 7.8.3. a, b i c normy PN-EN ISO/IEC 17011:2006 Ocena zgodności - Wymagań ogólnych dla jednostek akredytujących prowadzących akredytację jednostek oceniających zgodność, poprzez brak zachowania poufności (udzielenie informacji o terminach wykonania auditu, przyczynach przekładania auditu, obszarach audytowanych), nieprzeprowadzenie postępowania zamykającego, niewskazanie w jakich aspektach skarżąca przekazała niewystarczającą dokumentację dla każdej z kart niezgodności z osobna, a także poprzez ocenianie w sposób dyskryminujący laboratoriów pracujących w trybie wyjazdowym (na miejscu u klienta) bez uwzględnienia aspektów praktycznych prowadzonej działalności badawczej;
8. - pkt 8.1 h normy PN-En ISO/IEC 17011:2006 Ocena zgodności - Wymagań ogólnych dla jednostek akredytujących prowadzących akredytację jednostek oceniających zgodność, poprzez zawieszenie akredytacji w całości ze względów finansowych bez wzięcia pod uwagę specyfiki przeprowadzonej oceny.

Skarżąca podniosła, że Komitet Odwoławczy nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy w wyniku, której doszło do zawieszenia akredytacji m. in.: odwołania od decyzji dotyczącej skargi na laboratorium przez klienta i przedstawienie w tym odwołaniu nowych okoliczności m. in. dodatkowej ekspertyzy technicznej potwierdzającej poprawność działania laboratorium - PCA nie przedstawiło żadnego stanowiska w tej sprawie i nie odpowiedziało na złożone odwołanie; faktu nieprzyjęcia przez skarżącą zapisów na kartach niezgodności, w tym: złożenia odwołania od niezgodności 3/7 i 4/7 i braku odpowiedzi PCA na złożone odwołanie; przeprowadzania auditu kod oceny [...] niezgodnie z wymaganiami akredytacyjnymi; faktu, że działania auditowe nie zostały zakończone, co skarżąca wskazała jako podstawę do braku płatności; specyfiki działalności laboratoriów badawczych wykonujących testy urządzeń radiologicznych zawsze na miejscu u klienta; w odniesieniu do zobowiązań kontraktowych i wnoszenia opłat nieuwzględnienie specyfiki oceny; wyrażenia przez skarżącą zgody na audit pod warunkiem zmiany auditora wiodącego, który - zdaniem strony - stanowił zagrożenie dla jej interesów, co jest przewidziane w pkt 4.5 Opisu systemu akredytacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem organu przedstawionym w piśmie z dnia 20 marca 2014 r., że plany działań korygujących przekazane przez laboratorium były niewystarczające do usunięcia niezgodności poważnie naruszających wymagania akredytacyjne. Uznał, że z uwagi na fakt występowania tych niezgodności prawidłowo zostały podjęte działania dotyczące procesu zawieszenia akredytacji i skierowania sprawy do rozpatrzenia przez Komitet Techniczny ds. Akredytacji.

Następnie WSA wskazał, że w toku postępowania skarżąca przesyłała projekty planów korekcji, jednak również one zostały uznane za niewystarczające. Organ wezwał skarżącą do przedstawienia dowodów zrealizowanych działań, wyznaczając ostateczny termin przekazania dowodów do dnia 14 maja 2014 r. Dowody realizacji korekcji/działań korygujących zostały przekazane do organu w dniu 15 maja 2014 r. W toku postępowania występowały jednak trudności w kontaktach ze skarżącą. Stosownie do pkt 4.8 Opisu systemu akredytacji oraz mając na uwadze powtarzający się zwrot całej korespondencji kierowanej do skarżącej z adnotacją poczty "adresat wyprowadził się", przy jednoczesnym braku deklaracji ze strony skarżącej o zmianie siedziby prowadzenia działalności technicznej, czego dotyczyła także niezgodność nr 1/7 stwierdzona w trakcie oceny, organ postanowił przeprowadzić ocenę na miejscu wdrożenia w laboratorium korekcji/działań korygujących do stwierdzonych niezgodności.

W odpowiedzi na wezwania do wskazania najbliższego dogodnego terminu przeprowadzenia oceny na miejscu skarżąca podniosła kwestię przedstawienia przez organ wymagań akredytacyjnych w związku z planowaną zmianą siedziby laboratorium. Ponadto strona zakwestionowała skład zespołu oceniającego. Nie wskazała natomiast terminu oceny i nie uiściła zaległych należności wobec organu. W ten sposób opóźniała realizację oceny, jednocześnie deklarując gotowość do oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że w korespondencji ze skarżącą organ wskazywał na konieczność wywiązania się z zaległości finansowych i formalnego potwierdzenia aktualnej lokalizacji prowadzonej działalności technicznej - jako warunku przeprowadzenia oceny na miejscu. Ponadto, ocena w nadzorze [...] odbyła się w innej lokalizacji działalności technicznej, niż potwierdzono to w procesie akredytacji, a organ uzyskał informacje na temat nowej lokalizacji 2 dni przed oceną na miejscu.

Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na powyższe okoliczności Polskie Centrum Akredytacji zasadnie dokonało zawieszenia ww. akredytacji. Analiza wyników oceny dała jednoznaczne podstawy do zawieszenia akredytacji w całości zakresu, z powodów określonych w 6.5.2 ppkt 1 i 2 Opisu systemu akredytacji. Ponadto - jak wynika z postępowania sprawdzającego przeprowadzonego przez organ - doszło do niewywiazywania się akredytowanego laboratorium ze zobowiązań wynikających z zawartego kontraktu (6.5.2 ppkt 3 Opisu systemu akredytacji). Organ wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszył przepisów prawa materialnego jak też przepisów postępowania. Okoliczności sprawy, zostały rzetelnie ustalone w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, zaś orzeczenie prawidłowo uzasadniono.

Skargę kasacyjną wywiodła A. K. zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; obecnie t.j. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., powoływana jako: p.p.s.a.) strona zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 §1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącej, w tym do zarzutów podniesionych w skardze i nieprzedstawienie ich oceny, a także poprzez ogólnikowe uzasadnienie wyroku, powielające de facto uzasadnienie orzeczenia Komitetu Odwoławczego przy PCA - co pozbawiło skarżącą rzetelnej informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;
2. 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na orzeczenie Komitetu Odwoławczego przy PCA z dnia 12 lutego 2015 r., w sytuacji, w której orzeczenie to wydane zostało z naruszeniem art. 8 pkt 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93, a wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie tego naruszenia w ww. orzeczeniu skutkowałoby uwzględnieniem skargi;
3. 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych skutkujące rozstrzygnięciem sprawy bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęciem stanu faktycznego ustalonego przez organy niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a w konsekwencji niedokonaniem prawidłowej kontroli decyzji organu, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało poczynienie w sprawie ustaleń niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy tj. przyjęciem, że analiza wyników oceny dała jednoznaczne podstawy do zawieszenia akredytacji z powodu nieusunięcia niezgodności - co w rezultacie doprowadziło do oddalenia skargi, mimo iż powinna ona podlegać uwzględnieniu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia adwokackiego wraz z opłatą skarbową. Złożyła również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona argumentowała, że celem regulacji zawartej w rozporządzeniu (WE) nr 765/2008 jest wyeliminowanie sytuacji, w której uprzednie i ugruntowane poglądy wyrażone w sprawie oraz doświadczenie auditora byłyby przenoszone na rozstrzygnięcie, stan faktyczny, czy jego ocenę. Służy to ochronie prawidłowości i rzetelności postępowania akredytacyjnego, bezstronności dokonywanych ocen oraz podejmowanych decyzji. Zawarte w rozporządzeniu regulacje, znalazły odzwierciedlenie w Opisie systemu akredytacji. W pkt 4.5 Opisu zawarto uprawnienie jednostki akredytowanej do zakwestionowania proponowanych członków zespołu oceniającego, w przypadku zaistnienia wątpliwości, co do bezstronności i niezależności danego członka oraz jeżeli uzna, ze może to zagrozić jej interesom. Z uprawnienia tego chciała skorzystać skarżąca, jednak jej wniosek nie został uwzględniony, gdyż potraktowany został jako "ustawianie nowych warunków niepopartych uzasadnionymi argumentami" i "opóźnianie realizacji oceny", co doprowadziło do wydania decyzji zawieszającej akredytację. Okoliczności tych nie pominął Sąd I instancji przy rozpatrywaniu sprawy.

Skarżąca kasacyjnie podniosła ponadto, że w toku postępowania została przez organ wezwana do przedstawienia dowodów zrealizowanych działań do dnia 14 maja 2014 r. i takie dowody przekazała, co podkreślał zarówno organ w orzeczeniu, jak i WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z pkt 4.8. Oceny systemu akredytacji ocenę wykonania korekcji i działań korygujących przeprowadza się w formie: a) przeglądu przesłanych przez jednostkę oceniającą zgodność dowodów ich realizacji, tj. dokumentów i zapisów; lub b) oceny na miejscu (wraz z obserwacją działań, jeśli wymaga tego ocena wykonania działań korygujących), gdy nie jest możliwa wiarygodna ocena na podstawie nadesłanych dokumentów. Pozytywna ocena wykonania korekcji/działań korygujących jest warunkiem udzielenia lub utrzymania akredytacji. Z dokumentów zgromadzonych w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie wynika, iż ocena taka nie została przez organ dokonana. Brak było więc podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie usunęła niezgodności. Tym samym decyzja organu o zawieszeniu akredytacji była przedwczesna.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Organ zażądał rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które - w jej ocenie - miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności rozpatrzenia wymagał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności.

W art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rację ma strona skarżąca kasacyjnie twierdząc, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji sporządzone zostało właśnie w taki sposób, że wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Nie pozwala ono bowiem na stwierdzenie dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżone orzeczenie Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji za zgodne z prawem. W uzasadnieniu tym Sąd nie ustosunkował się w szczególności do sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organ art. 8 pkt 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008. Można więc - co najwyżej - przypuszczać, że powołane przepisy nie były elementem wzorca kontroli legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć, zastosowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wobec braku możliwości jednoznacznego ustalenia przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji podejmując orzeczenie, nie jest możliwe skontrolowanie, czy skład orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów.

Stosownie do wymagań określonych w ww. rozporządzeniu, krajowa jednostka akredytująca ma być zorganizowana i prowadzona w sposób dający gwarancję obiektywizmu i bezstronności jej działań (art. 8 pkt 2), ma też gwarantować, że każda decyzja odnosząca się do poświadczania kompetencji podejmowana jest przez osoby kompetentne, przy czym nie są to osoby, które dokonały oceny (art. 8 pkt 3).

Strona skarżąca podnosi, że w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia akredytacji - stanowiącej przecież poświadczenie przez jednostkę akredytującą kompetencji jednostki akredytowanej do wykonywania określonych działań - wydane zostało przez osobę niekompetentną, która też w ramach planowanego nadzoru dokonała oceny na miejscu akredytowanej jednostki jako audytor wiodący. Zdaniem strony, organ odwoławczy naruszył zasady wynikające z rozporządzenia i odpowiadający im zapis normy PN-EN ISO/IEC 17011:2006 nie uchylając wadliwego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji, co skutkować powinno uchyleniem wydanych w sprawie orzeczeń w przedmiocie zawieszenia akredytacji, a w konsekwencji ponownym rozpoznaniem sprawy w warunkach obiektywizmu i bezstronności, przez osobę kompetentną, inną niż ta, która dokonała oceny na miejscu w ramach nadzoru planowanego. Jak wspomniano, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednak stanowiska Sądu co do podnoszonych przez stronę zarzutów.

Stanowiska co do wskazanej kwestii spornej nie sposób dopatrzeć się w użyciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sformułowań wyrażających ogólną aprobatę dla wszelkich działań organu. Zdaniem NSA, dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, zwłaszcza jeżeli są one kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1904/07, publ. CBOSA). Dopiero tak przeprowadzona kontrola sądowa pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Podkreślenia wymaga, że ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności postępowania sądowego odpowiada prawo do poddania sądowej kontroli rozstrzygnięcia organu administracji pod względem zgodności z prawem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a następnie kontroli orzeczenia Sądu I instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyraził stanowiska co do naruszenia art. 8 pkt 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008, ze względu na wspomnianą zasadę, ugruntowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, nie mógł go w tym zastąpić Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż ostatecznie rozstrzygnąłby zaistniały spór prawny w jednej tylko instancji.

Z uwagi na stwierdzoną wadliwość wyroku WSA, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przedwczesne byłoby również merytoryczne odniesienie się do zarzutu skargi kasacyjnej zmierzającego do podważenia stanowiska organu, co do nieusunięcia stwierdzonych niezgodności wskazujących, że akredytowany podmiot nie spełnia wymagań akredytacyjnych. Dokonanie oceny zgodności z prawem stanowiska organu w tej kwestii wymagałoby w pierwszej kolejności stwierdzenia, że mamy do czynienia z rozstrzygnięciem legalnym w aspekcie formalnym, gdyż wydanym z zachowaniem wymagań wynikających z art. 8 pkt 2 i 3 rozporządzenia nr 765/2008 tj. w warunkach obiektywizmu i bezstronności, przez osobę kompetentną, niebędącą osobą, która dokonała oceny. Jak już wspomniano - w tym zakresie powinien wypowiedzieć się w pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Na obecnym etapie, na marginesie głównych rozważań zaznaczyć można jedynie, że z poddanego kontroli sądowej orzeczenia Komitetu Odwoławczego przy PCA wynika, że powodem zawieszenia akredytacji, poza nieusunięciem przez jednostkę niegodności wskazanych w ocenie - w dwóch wariantach odpowiadających ppkt 1 i 2 pkt 6.5.2 Opisu systemu akredytacji, było również niewywiązanie się z kontraktu zawartego z Polskim Centrum Akredytacji, w szczególności uchylanie się od obowiązku uiszczania opłat i odmowa poddania się ocenie w ustalonym terminie (ppkt 3 pkt 6.5.2. Opisu systemu akredytacji). Każda z przesłanek zawieszenia akredytacji przewidzianych w Opisie systemu akredytacji ma charakter samoistny, co oznacza, że przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie. Kontrola orzeczenia o zawieszeniu akredytacji wymaga osobnego odniesienia się do poszczególnych wskazanych w nim przesłanek. Wystarczającą podstawę takiego orzeczenia stanowi prawidłowe ustalenie, że doszło do wypełnienia choćby jednej z nich.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.).