Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Po 1357/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę C. W. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia 12 maja 2015 r. nr [...]w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na terminalach internetowych poza kasynem gry.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 8 lutego 2012 r., przeprowadzono kontrolę w lokalu "H." przy ul. S. w miejscowości L. W objętym kontrolą lokalu skarżący prowadził działalność gospodarczą. Kontrolą objęto znajdujące się w lokalu terminale internetowe nr [...]. W oparciu o wyniki eksperymentu i opinię biegłego sądowego uznano, że gry na wymienionych na wstępie terminalach internetowych spełniają kryteria wymienione w art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 165 ze zm.) - dalej "u.g.h.". Za urządzającego gry na automatach poza kasynem gry uznano skarżącego, bowiem to skarżący posiadał tytuł prawny do korzystania z lokalu w którym znajdowały się automaty do gier. Zaznaczono przy tym, że co prawda skarżący nie był właścicielem kontrolowanych urządzeń, to jednak skarżący był zaangażowany w urządzanie na nich gier.
W ocenie Naczelnika Urzędu Celnego w Lesznie skarżący, wyrażając zgodę na wynajęcie części powierzchni lokalu, wyposażył ten lokal w automaty do gier i zapewnił warunki umożliwiające uruchomienie tych urządzeń. Wstawiając automaty do ogólnodostępnego lokalu skarżący udostępnił urządzenie osobom trzecim, umożliwiając tym osobom prowadzenie na tych urządzeniach gier.
Naczelnik Urzędu Celnego w Lesznie, decyzją z dnia 12 marca 2015 r. wymierzył C. W. karę pieniężną w kwocie 72.000,00 zł za urządzanie gry na sześciu terminalach internetowych poza kasynem gry.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. wynika, że to urządzający gry na automatach poza kasynem podlega karze pieniężnej. Urządzającego gry na automacie poza kasynem gry – w ocenie organu odwoławczego – nie należy utożsamiać z właścicielem automatu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", oddalił skargę C. W. na powyższą decyzję.
Sąd I instancji, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 stwierdził, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. – stanowiący podstawę wydania poddanego sądowej kontroli aktu – nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy. Przepis ten może zatem stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.g.h. Dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w omawianym przepisie, oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.
Sąd podkreślił, że powyższa uchwała ma charakter wiążący w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że wbrew wywodom skargi przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., nie stanowią przepisów technicznych objętych wynikającym z dyrektywy 98/34/WE obowiązkiem notyfikacji ich projektu. Również przepisy art. 90 i art. 91 u.g.h., wskazujące organ właściwy do wymierzenia kary, precyzujące termin jej zapłaty jak też nakazujące odpowiednie stosowanie do postępowania w przedmiocie ich wymierzenia regulacji Ordynacji podatkowej – nie stanowią przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE.
Sąd I instancji przyjął nadto, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany, a więc sprzeczny z ustawą, urządza gry na automatach. Zatem urządzający gry na automatach poza kasynem gry, nawet wówczas, gdy gry te urządza bez koncesji lub zezwolenia - od 14 lipca 2011 r. także bez zgłoszenia lub wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry - podlegać będzie karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., nie zaś karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
W ocenie Sądu I instancji w świetle zawartej w dniu 7 czerwca 2011 r. umowy pomiędzy skarżącym a M. sp. z o.o., na mocy której skarżący lub osoba przez niego upoważniona, na mocy § 1 ust. 2 umowy, upoważniona jest do wykupu od osób korzystających z kiosku internetowego niewykorzystanego czasu w kiosku internetowym; właściciel lokalu (skarżący) zobowiązany jest do niezwłocznego zawiadomienia M. o każdym fakcie mogącym stanowić zagrożenie dla normalnej eksploatacji kiosków internetowych w celu umożliwienia M. podjęcia stosownych działań zapobiegających powstaniu szkody; czynsz miesięczny będzie naliczany począwszy od miesiąca, w którym M. dostarczy i zainstaluje kioski internetowe w lokalu objętym umową, organy celne nie naruszyły przepisów prawa materialnego, przez zastosowanie wobec skarżącej art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. O uznaniu skarżącego za podmiot urządzający gry na automatach świadczy jego istotny udział w procesie urządzania gier na automatach.
Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi co do istoty na mocy art. 188 p.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
- 1. przede wszystkim art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. poprzez błędną wykładnię pojęcia "urządzającego gry" w świetle okoliczności faktycznych konkretnej tej sprawy, jako obejmującego również podmiot, którego czynności sprowadzały się do wynajęcia powierzchni lokalu podmiotowi eksploatującemu automaty (terminale internetowe), bez dokonywania, zgodnie z materiałem zebranym w sprawie, żadnych innych czynności dotyczących organizacji gier, a tym samym niezasadne objęcie skarżącego zakresem podmiotowym normy z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. i niezasadne nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za "urządzanie gier na automatach poza kasynem gry";
- 2. również art. 65 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny w zw. z art. 659 § 1 i 2 k.c. poprzez dokonanie przez Sąd (także w drodze aprobaty ustaleń organu) błędnej wykładni umowy zawartej pomiędzy M. Sp. z o.o. oraz C. W. wskutek przyjęcia, że z umowy tej wynikają dla Skarżącego prawa i obowiązki istotnie odmienne niż wynikające ze zwykłej umowy najmu powierzchni, w tym wskazuje na to:"upoważnienie do wykupu od osób korzystających z kiosku internetowego niewykorzystanego czasu w kiosku internetowym","zawiadomienia o zagrożeniu dla eksploatacji kiosków internetowych w celu podjęcia przez M. Sp. z o.o. działań zapobiegających powstaniu szkody" oraz"naliczanie czynszu począwszy od miesiąca zainstalowania w lokalu kiosków internetowych", podczas gdy treść umowy ani powołane okoliczności nie świadczą o podejmowaniu przez skarżącego jakiejkolwiek działalności możliwej do określenia mianem "urządzania gier", ani też nie powodują odmiennej kwalifikacji umowy niż jako umowy najmu;
- 3. niezależnie także art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE w zw. z art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., poprzez błędną wykładnię przepisu z art. 14 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. oraz ww. przepisów dyrektywy 98/34, wyrażającą się mylnym założeniem, że kara pieniężna z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. mogła być zastosowana względem skarżącego, podczas gdy przepisy te wskutek zaniechania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku notyfikacji projektu u.g.h. Komisji Europejskiej, jako nienotyfikowana "regulacja techniczna" nie mogą być stosowane, a tym samym nie mogą być prawną podstawą nałożenia na Skarżącego ujemnej sankcji finansowej; z powyższym błędem wiąże się zaś mylne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z przepisów dyrektywy 98/34/WE w świetle wykładni TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 14 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., co przesądza o niezasadności wymierzonej kary pieniężnej.
Nadto powyższemu wyrokowi na mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy obrazę przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. i z art. 89 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 u.g.h. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, w sytuacji, gdy przy rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do uchylenia decyzji i uwzględnienia skargi, gdyż art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jako norma sankcjonująca wespół z sankcjonowanym nim art. 14 ust. 1 u.g.h. stanowi "regulację techniczną", co powoduje, iż zgodnie z koncepcją norm sprzężonych, w braku możliwości zastosowania norm sankcjonowanych niemożliwe jest również zastosowanie norm sankcjonujących, co wyklucza w stanie faktycznym sprawy wymierzenie skarżącemu jakiejkolwiek kary pieniężnej z art. 89 u.g.h.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie NSA nie są usprawiedliwione zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego.
Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie. Wynika to z szerokiego zakresu definicji podmiotu urządzającego gry na automatach, jaką należy przyjąć na potrzeby tego rodzaju postępowań. Wykładnia tego pojęcia, umożliwiająca nakładanie kar administracyjnych na więcej niż jeden podmiot, jest niezbędna, jeżeli system kontroli i skuteczność przewidzianych przez ustawodawcę sankcji ma mieć realny charakter, zwłaszcza zaś jeżeli spojrzy się na to zagadnienie z perspektywy eliminowania sytuacji obejścia bądź nadużycia prawa przez podmioty uczestniczące w działalności hazardowej.
Sama ustawa o grach hazardowych nie zawiera legalnej definicji "urządzającego gry", jednak posługuje się tym określeniem w wielu przepisach, z których można wywnioskować zakres treściowy tego pojęcia. Na ich podstawie zasadnie przyjmuje się, że "urządzanie gier hazardowych" to ogół czynności i działań stanowiących zaplecze logistyczne dla umożliwienia realizowania w praktyce działalności w zakresie gier hazardowych, w szczególności: zorganizowanie i pozyskanie odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowanie go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej ilości graczy, utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności, umożliwiającym ich sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, obsługa urządzeń, zatrudnienie i odpowiednie przeszkolenie personelu, zapewniające graczom możliwość uczestniczenia w grze. Przyjąć wobec tego należy, że "urządzającym grę" jest ten podmiot, który zapewnia (stwarza, organizuje) warunki umożliwiające udział w loterii pieniężnej, loterii fantowej, bingo fantowym, grze hazardowej, turnieju pokera, grze liczbowej, grze hazardowej prowadzonej bez koncesji lub zezwolenia, czy w grze na automatach prowadzonej poza kasynem gry.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie twierdził, że urządzającym gry jest podmiot, którego czynności sprowadzały się wyłącznie do czynności cywilnoprawnej polegającej na oddaniu w najem innemu podmiotowi części powierzchni lokalu i który nie dokonywał żadnych innych czynności dotyczących organizacji gier. Sąd I instancji swoje stanowisko wywiódł ze zgromadzonego materiału dowodowego, przede wszystkim zaś z treści umowy łączącej skarżącego z M. Spółką z o.o. Na tej podstawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że wiążąca strony umowa obejmowała wiele elementów wykraczających poza zakres typowej umowy najmu w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, skoro przewidywała, iż skarżący lub osoba przez niego upoważniona jest upoważniona do wykupu od osób korzystających z kiosku internetowego niewykorzystanego czasu w kiosku internetowym, skarżący zobowiązany jest do niezwłocznego zawiadomienia M. o każdym fakcie mogącym stanowić zagrożenie dla normalnej eksploatacji kiosków internetowych w celu umożliwienia M. podjęcia stosownych działań zapobiegających powstaniu szkody, a nadto czynsz miesięczny uzależniono od dostarczenia i zainstalowania kiosków internetowych w lokalu objętym umową.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie zatem przyjął, że skarżący kasacyjnie, jako aktywnie współdziałający z wymienioną spółką, był urządzającym gry na umieszczonych w jego lokalu kioskach internetowych.
Mając na uwadze przedstawione wyżej, a nieskutecznie zakwestionowane rozumienie "urządzania gier", w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji, subsumcja zachowania skarżącego pod regulację wynikającą z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jest prawidłowa, gdyż ogół ustaleń dotyczących roli skarżącego w organizowaniu przedsięwzięcia hazardowego pozwalał na przyjęcie, że był on urządzającym gry w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. W konsekwencji za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowany w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej w zakresie ich błędnego zastosowania w ustalonym stanie faktycznym sprawy, który w omawianym obecnie zakresie nie został skutecznie zakwestionowany.
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest - zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej - zarzut naruszenia art. 65 § 1 i § 2 w zw. z art. 659 § 1 i 2 k.c. ponieważ WSA nie dokonywał wykładni tych przepisów. W ramach tego zarzutu kwestionowano wprawdzie okoliczność, że to skarżący był urządzającym gry na automatach. Autor skargi kasacyjnej zarzucił m.in. dokonanie przez Sąd błędnej wykładni umowy zawartej pomiędzy M. Sp. z o.o. i skarżącym, wskutek przyjęcia, że z umowy tej wynikają dla skarżącego prawa i obowiązki wykraczające poza typowe i zwykłe obowiązki wynajmującego. Podniesione argumenty dotyczące - co szczególnie warte podkreślenia - ustaleń faktycznych sprawy, autor skargi kasacyjnej powiązał jednak wyłącznie z naruszeniem art. 65 § 2 w zw. z art. 659 § 1 i 2 k.c. Przepis ten nie znajdował tymczasem zastosowania w sprawie. Ocena - na podstawie całego materiału dowodowego - czy dana okoliczność została udowodniona jest w tego rodzaju sprawach dokonywana na zasadach określonych w Ordynacji podatkowej (art. 191 tej ustawy w związku art. 8 u.g.h.).
Działając zgodnie z tymi przepisami, organy, a także kontrolujący ich działalność WSA, nie dokonywały klasyfikacji umowy i analizy jej zgodności z przepisami prawa cywilnego, a prawidłowo zwróciły uwagę na te elementy umowy, które są istotne z punktu widzenia norm prawa administracyjnego. Jednakże należy podkreślić, że związanie NSA granicami skargi kasacyjnej - wynikające z powołanego na wstępie rozważań art. 183 § 1 p.p.s.a. - prowadzi do tego, że Sąd ten odnosi się wyłącznie do zarzutów prawidłowo, a więc konkretnie i precyzyjnie sformułowanych, jak tego wymaga art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Kontrola kasacyjna sprowadza się więc wyłącznie do oceny, czy zaskarżony wyrok narusza przepisy wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto. Samodzielnie Sąd kasacyjny nie może zaś wyręczać w tym wnoszącego skargę kasacyjną, domyślać się i ustalać, który konkretnie przepis został naruszony ani w jaki sposób.
Odnosząc się zaś do zarzutu zawartego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, wskazać należy, co również zasadnie uczynił Sąd I instancji, że kwestia "technicznego charakteru" przepisów ustawy o grach hazardowych, które były podstawą nałożenia na skarżąca sankcji – kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry, była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, w jej punkcie 1 stwierdził, że: "Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy".
Obowiązek respektowania przez sąd administracyjny przytoczonego stanowiska wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie znajduje powodów do zainicjowania postępowania przed składem poszerzonym NSA w celu podjęcia uchwały o odmiennej treści.
Powyższe czyni niezasadnym omawiany zarzut z punktu 3. petitum skargi kasacyjnej, jak również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, który to zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powiązał z kwestią zastosowania w sprawie "regulacji technicznej".
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.