Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 509/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA, Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 1106/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.L. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ) z dnia 17 października 2019 r., nr BP.500.140.2019.1103.LD5.8795 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym (1) uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji co do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej powyżej kwoty 4100 zł oraz uchylił decyzję organu I instancji w części nakładającej na skarżącą karę pieniężną powyżej kwoty 4100 zł; (2) w pozostałym zakresie skargę oddalił; (3) odstąpił od zasądzenia od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W przedsiębiorstwie skarżącej została przeprowadzona kontrola, która obejmowała okres od 26 lutego 2018 r. do 26 lutego 2019 r. i miała na celu sprawdzenie przestrzegania przepisów transportu drogowego, w tym czasu pracy kierowców. Kontrola ujawniła następujące naruszenia:

1. 1) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.11.1 i 5.11.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Organ I instancji wyszczególnił 13 takich zdarzeń, wskazując, że w 12 przypadkach przekroczenia miały miejsce o czas do mniej niż 30 minut, a raz przekroczenie wyniosło 39 minut. Przy czym organ I instancji uznał argumenty strony co do wydruków z karty kierowcy J.S. za dzień 30 października 2018 r. i M.G. za dzień 7 listopada 2018 r. Uwzględnił, że sporządzone zostały one zgodnie z art. 12 rozporządzenia 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. Reasumując organ podał, że kara pieniężna za powyższe naruszenia wyniosła 11x100 + 250 =1350 zł;
2. 2) przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin (lp. 5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Organ wyjaśnił, że naruszenie to dotyczy kierowcy S.G., który w dniu 19 lipca 2018 r. prowadził pojazd łącznie przez 9 godzin i 46 minut. Za to wymierzono karę 50 zł;
3. 3) przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin o czas mniej niż 1 godzinę w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone (lp. 5.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Organ I instancji omówił 9 takich przypadków wskazując, że za każde z tych naruszeń kara wynosi 100 zł, czyli 9x100 =900 zł;
4. 4) przekroczenie maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu (lp. 5.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) przez kierowcę M.K. w okresie od 3 do 16 grudnia 2018 r. o czas do mniej niż 10 godzin. Za to naruszenie wymierzono karę 250 zł;
5. 5) skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego (lp. 5.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) przez T.P. w okresie rozliczeniowym od 16 do 22 lipca 2018 r., w którym odebrał jedynie 17 godzin i 3 minuty nieprzerwanego odpoczynku zamiast prawidłowo minimum 24 godzin oraz w okresie od 23 do 29 lipca 2018 r., w którym odebrał jedynie 19 godzin i 7 minut nieprzerwanego odpoczynku. Organ I instancji podał, że nie uwzględnił argumentów skarżącej, która wniosła o zweryfikowanie danych, wskazując, że kierowca w okresie od 17 lipca do 22 lipca nieprawidłowo operował przełącznikiem tachografu od godziny 10.30 w dniu 21 lipca 2018 r. do godziny 8.54 w dniu 23 lipca 2018 r. Omyłkowo przestawił swoją aktywność na zapis "inne prace", a w rzeczywistości odpoczywał. Nieprawidłowe ustawienie przełącznika tachografu spowodowało zapis aktywności kierowcy niezgodny ze stanem faktycznym. Za te naruszenia wymierzono karę 450 zł - 50 zł+ 4x100 zł, uwzględniając stan prawny obowiązujący do 3 września 2018 r.
6. 6) nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 o czasie pracy kierowców, kierowcom niepozostającym w stosunku pracy (lp. 5.20 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). W tym zakresie organ I instancji wskazał na 4 zdarzenia, w których kierowcy wykonujący przewozy na podstawie umowy zlecenia nie odebrali wymaganej przerwy lub skrócili jej czas. Organ wyliczył za to naruszenie karę 1200 zł - 4x 300 zł.

Decyzją z 15 maja 2019 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Olsztynie nałożył na B.L. "[...]" z siedzibą w N. karę pieniężną w łącznej wysokości 4200 zł. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na wyniki kontroli. Organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary. Uznał, że skarżąca miała wpływ na powstałe naruszenia. Wskazał, że nadzór nad czasem pracy kierowców, właściwe dokumentowanie czasu pracy, nadzór nad dokumentacją pracowników są podstawowymi obowiązkami przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zakwestionowała ustalenia dotyczące skróconego okresu odpoczynku tygodniowego T.P. Wskazała, że kierowca w rzeczywistości zaczął odbierać odpoczynek tygodniowy w dniu 20 lipca 2018r. o godz. 20:42 i kontynuował jego odbiór do dnia 23 lipca 2018r. do godz. 09:01. Z tym że w okresie od godz. 10:30 w dniu 21 lipca 2018r. do godz. 8:54 dnia 23 lipca 2018r. przełącznik grup czasowych omyłkowo był ustawiony na "inne prace", łącznie przez 46 godzin 24 minuty. Podała, że do kontroli zostało okazane zaświadczenie o działalności potwierdzające odbiór odpoczynku przez kierowcę T.P. w okresie: od godz. 20:42 dnia 20 lipca 2018r. do godz. 8:54 dnia 23 lipca 2018r. Podniosła, że T.P. po odebraniu odpoczynku regularnego (urlop bezpłatny) rozpoczął pracę w przedsiębiorstwie w dniu 16 lipca 2018r. o godz. 6:58, wykonując przewozy w dniach: 16, 17, 18, 19, 20 lipca 2018r.

W dniu 20 lipca 2018r. od godz. 20:42 kierowca po pięciu okresach 24 godzinnych rozpoczął odbiór regularnego odpoczynku tygodniowego, który trwał do dnia 23 lipca 2018r. do godz. 9:01. Od godz. 9:01 ww. dnia kierowca rozpoczął nowy tydzień pracy, wykonując przewozy w dniach 23, 24, 25, 26, 27, 28 lipca 2018r. Odbiór odpoczynku tygodniowego rozpoczął się w dniu 28 lipca 2019r. o godz. 16:37, czyli - zdaniem strony - prawidłowo i zgodnie z zapisami art. 6 rozporządzenia WE 561/2006, jeszcze przed upływem sześciu okresów 24 godzinnych od rozpoczęcia pracy. Odpoczynek trwał 38 godz. 36 min. do godz. 7:13 dnia 30 lipca 2018r. Tym samym odpoczynki tygodniowe były odebrane w sposób prawidłowy.

Skarżąca zgłosiła zastrzeżenia również do naliczonej kary 1350 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy - naruszenie z załącznika nr 3, Ip. 5.11. Zaznaczyła, że organ uznał argumenty skarżącej co do dwóch naruszeń. Według wyliczeń skarżącej, łączna kwota za te naruszenia, została wyliczona w sposób nieprawidłowy. Ponadto nie zgodziła się z karą za naruszenie z 29 listopada 2018r., polegające na skróceniu obowiązkowej przerwy przez M.Z. o 1 minutę. Podała, że naruszenie to wynikało z eksploatacji pojazdu i mieściło się w granicach tolerancji dla tachografów cyfrowych zamontowanych w pojazdach będących w codziennym używaniu. Podkreśliła, że kierowca przestrzega norm czasu pracy kierowcy i nigdy wcześniej nie zdarzały się takie przekroczenia.

Decyzją z 17 października 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481) do spraw dotyczących naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w załączniku nr 3 do ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy sankcjonowanych administracyjnymi karami pieniężnymi, powstałych i ujawnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do treści ust. 2 i 3 ww. przepisu, w przypadku gdy postępowanie administracyjne prowadzone w sprawach dotyczących naruszeń, o których mowa w ust. 1, zostało wszczęte po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a naruszenie lub naruszenia powstały przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i zostały ujawnione po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że przepisy dotychczasowe są względniejsze dla strony.

W przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w ust. 2, ujawniono naruszenia powstałe przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz naruszenia powstałe po dniu jej wejścia w życie, do ustalenia sumy administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy nowe. Stosownie do art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. W myśl ust 5 ww. przepisu, suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć: 15.000 zł – dla podmiotu zatrudniającego średnio do 10 kierowców w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Organ wskazał, że kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Treść art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do tej ustawy określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3. W tym zakresie organ stwierdził, że nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. Organ II instancji przeanalizował stwierdzone podczas kontroli naruszenia, podzielając ustalenia organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale tylko w zakresie kary w wysokości 100 zł, naliczonej błędnie na podstawie lp. 5.11.1 i 5.11.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. WSA stwierdził, że naruszenie to nie wynikało z błędnej wykładni przepisów czy też niewłaściwej subumcji przepisów. WSA wskazał, że organ I instancji prawidłowo wyszczególnił 13 przypadków przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy. Wskazał, że 12 zdarzeń dotyczyło przekroczeń o czas do mniej niż 30 minut i podlegało karze 100 zł, zaś jedno przekroczenie wyniosło 39 minut i podlegało karze na podstawie lp. 5.11.2 w wysokości 250 zł. Jednocześnie organ uwzględnił wyjaśnienia skarżącej co do dwóch zdarzeń sankcjonowanych karą po 100 zł i nie nałożył za te zdarzenia kary. Skarżąca przedłożyła bowiem dwa wydruki sporządzone w dniu powstania naruszeń, tj. 7 listopada 2018 r. i 30 października 2018 r. z opisem przyczyny naruszenia – braku miejsca parkingowego.

Sytuacje te odpowiadają dyspozycji art. 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006. WSA stwierdził, że zgodnie z tym unormowaniem pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6 - 9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój, co miało miejsce w tych dwóch przypadkach. WSA wskazał, że sankcją powinno zostać objętych 10 zdarzeń podlegających karze po 100 zł oraz jedno zdarzenie podlegające karze 250 zł (10x100 zł+ 250 zł = 1250 zł). Organ I instancji podał zaś, mimo prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych, że łącznie kara wyniosła 1350 zł (11 x 100 zł + 250 zł).

Zdaniem WSA organ I instancji popełnił błąd matematyczny, nieprawidłowo zsumował zdarzenia podlegające karze. Błędnego zsumowania nie dostrzegł też organ II instancji, mimo że skarżąca zwracała uwagę na błąd w obliczeniu. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał na 10 naruszeń skutkujących karą po 100 zł, ale błędnie przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu o 39 minut zakwalifikował jako podlegające karze w wysokości 350 zł, choć prawidłowo powinno to być 250 zł, (jak słusznie wskazał organ I instancji). W ocenie WSA zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji popełniły błędy matematyczne (choć każdy z nich w inny sposób), co skutkowało zawyżeniem o 100 zł kary za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, która prawidłowo powinna wynosić 1250 zł. Okoliczność ta ma przełożenie na ustalenie łącznej kwoty kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia, która powinna wynieść 4100 zł, a nie jak orzeczono - 4200 zł. Dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w części nakładającej na skarżącą karę pieniężną powyżej kwoty 4100 zł, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. WSA stwierdził, że poza omówioną powyżej nieprawidłowością, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

WSA wskazał, że poczynione przez organ I instancji w toku kontroli ustalenia faktyczne są w zasadzie bezsporne. Skarżąca nie neguje popełnienia przez zatrudnionych przez nią kierowców większości stwierdzonych naruszeń. Nie zgadza się, tylko z jednym, przypisanym kierowcy T.P. na podstawie lp.5.4.1 i 5.4.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym do 3 września 2018 r., które zastosowano jako względniejsze dla skarżącej w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481). Przepisy te sankcjonują skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku w okresie rozliczeniowym o czas do jednej godziny karą pieniężną w wysokości 50 złotych a za każdą następną rozpoczętą godzinę karą w wysokości 100 złotych. Za to naruszenie organy wymierzyły skarżącej karę 450 zł wobec ustalenia, że w okresie rozliczeniowym od godziny 00:00 23 lipca 2018 r. (poniedziałek) do godziny 23:59 29 lipca 2018 r. (niedziela) T.P. odebrał od godziny 14:51 dnia 23 lipca 2018 r. do godziny 9:58 dnia 24 lipca 2018r. jedynie 19 godzin i 7 minut nieprzerwanego odpoczynku, skracając tygodniowy czas odpoczynku o 4 godziny i 53 minuty.

Skarżąca ustaleniom tym przeciwstawia okoliczność, że T.P. zaczął odbierać odpoczynek tygodniowy w dniu 20 lipca 2018 r. o godzinie 20:42, który trwał nieprzerwanie do dnia 23 lipca 2018r. do godziny 9:01. Omyłkowo wczytane zostały "inne prace". Wbrew przekonaniu skarżącej, organy nie pominęły wyjaśnień skarżącej i je uwzględniły, uznając odebranie przez kierowcę regularnego tygodniowego odpoczynku w podanym czasie. Jednak zgodnie z art. 8 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca powinien wykorzystać co najmniej dwa 45–godzinne odpoczynki lub jeden 45-godzinny odpoczynek i jeden co najmniej 24–godzinny, który musi jednak zostać skompensowany równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia. Prawodawca wyraźnie wskazał w art. 8 ust. 9 tego rozporządzenia, że tygodniowy okres odpoczynku, który przypada na dwa tygodnie można zaliczyć do dowolnego z nich, ale nie obu.

Dlatego podniesione w skardze argumenty o rozpoczęciu przez T.P. odpoczynku 20 lipca 2018 r. o godzinie 20:42 nie uzasadniały dodatkowego postępowania wyjaśniającego i nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. WSA stwierdził, że nie można się zgodzić ze skarżącą, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Organ odniósł się do twierdzeń strony, odnosząc też ustalenia faktyczne do obowiązujących przepisów prawa. Treść uzasadnienia decyzji pozwala na weryfikację zajętego stanowiska, a więc spełnia cel jakiemu ma służyć. Zdaniem WSA nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w normujących tę sferę przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 wskazuje w artykułach 6-9 konkretnie, jaki może być dzienny czas prowadzenia pojazdu, wymagane przerwy oraz dzienne i tygodniowe okresy odpoczynku. Konsekwentnie załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym sankcjonuje każde najmniejsze przekroczenie, nie pozostawiając organom orzekającym żadnego luzu decyzyjnego pozwalającego uwzględnić skalę naruszenia. WSA zauważył, że kwestie związane z okolicznościami wyłączającymi możliwość nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika były przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W świetle tego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że okolicznościami, o których mowa w przepisach art. 92b ust. 1 i art. 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Mając powyższe na uwadze WSA orzekł w pozostałym zakresie jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd ten odstąpił od zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości, na podstawie art. 206 p.p.s.a., gdyż skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył organ. Zaskarżył ten wyrok w części tj. w zakresie uchylającym decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 października 2019 r. nr BP.500.140.2019.1103.LD5.8795 w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji co do nałożenia na skarżącą kary powyżej 4100 zł oraz uchylającym decyzję organu I instancji w części nakładającej karę pieniężną powyżej kwoty 4100 zł. Skarżący kasacyjnie organ, w części dotyczącej pkt 1 sentencji, zarzucił temu wyrokowi:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: kpa), polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w zakresie nakładającym na skarżącą karę powyżej kwoty 4100 zł w wyniku mylnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji popełniły błędy matematyczne, co skutkowało zawyżeniem o 100 zł kary za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy a tym samym wysokości całkowitej kary nałożonej na stronę, podczas gdy organy prawidłowo wyliczyły kwotę nałożonej kary, bowiem w sytuacji, gdy kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas wynoszący zarówno mniej niż 30 minut jak i o czas powyżej 30 minut, karę pieniężną nakłada się na podstawie przepisu Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. w łącznej wysokości 350 zł, na którą składa się kara w wysokości 100 złotych z tytułu naruszenia Ip. 5.11.1 i kara w wysokości 250 złotych z tytułu Ip. 5.11.2, a Sąd I instancji nie przeanalizował należycie sposobu wyliczenia kary przez organy i stanowiska organu co do wysokości kary w zakresie naruszenia Ip. 5.11 załącznika nr 3 do utd;
2. 2) przepisów prawa materialnego, tj. Ip. 5.11.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 50 ze zm. – dalej: utd) w zw. z art. 92a ust. 1 utd poprzez jego błędne niezastosowanie w sytuacji stwierdzenia przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 39 minut mimo, iż na podstawie przepisu Ip. 5.11 załącznika nr 3 do utd zasadnym jest nałożenie kary w łącznej wysokości 350 zł na którą składa się kara w wysokości 100 złotych z tytułu naruszenia Ip. 5.11.1 i kara w wysokości 250 złotych z tytułu Ip. 5.11.2, bowiem przyjęcie za Sądem I instancji, że w przypadku ukarania za naruszenie Ip. 5.11.2 nie nakładamy również kary na podstawie Ip. 5.11.1 prowadziłby do braku ukarania za jedno z naruszeń tj. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy do 30 min co jest sprzeczne z treścią art. 92a ust. 1 utd gdzie mowa jest o karze za każde stwierdzone naruszenie.

W konkluzji skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zakresie pkt 1 wyroku; rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżąca nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.

Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale tylko w zakresie kary w wysokości 100 zł, naliczonej błędnie na podstawie lp. 5.11.1 i 5.11.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. WSA w sposób prawidłowy wskazał, że organ I instancji popełnił błąd matematyczny, nieprawidłowo zsumował zdarzenia podlegające karze po potwierdzeniu, że dwóch z ustalonych sytuacji nie objęto karą. Błędnego zsumowania nie dostrzegł też organ II instancji, mimo że skarżąca zwracała uwagę na błąd w obliczeniu. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał 10 naruszeń skutkujących karą po 100 zł, ale błędnie zakwalifikował przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu o 39 minut jako podlegające karze w wysokości 350 zł, choć prawidłowo powinno to być 250 zł. WSA w sposób prawidłowy stwierdził, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji popełniły błędy (choć każdy z nich w inny sposób), co skutkowało zawyżeniem o 100 zł kary za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, która prawidłowo powinna wynosić 1250 zł.

Jak wynika z treści zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, autor skargi kasacyjnej wiąże naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania (tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 107 § 3 k.p.a.) z błędnym niezastosowaniem przez sąd prawa materialnego (przepisów wskazanych punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej tj. Ip. 5.11.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. utd w zw. z art. 92a ust. 1 utd). W tym zakresie podniesiono, że WSA wadliwie zinterpretował normy zawarte w załączniku nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 201; dalej: u.t.d.) w związku z art. 92a ust. 1 u.t.d., uznając, że w przypadku ukarania za naruszenie określone w punkcie 5.11.2, nie nakłada się dodatkowo kary na podstawie punktu 5.11.1, za opisane w tym punkcie naruszenie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, taka wykładnia prowadziłaby bowiem do "braku ukarania za jedno z naruszeń tj. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy do 30 minut co jest sprzeczne z treścią art. 92a ust. 1 utd gdzie mowa jest o karze za każde stwierdzone naruszenie". Wobec istoty zarzutów skargi kasacyjnej, mając na uwadze argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a wskazującą na funkcjonalne powiązanie tych zarzutów, uznać należało, że zachodzi potrzeba częściowego, łącznego ich rozpoznania.

W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiającego się w braku przeanalizowania sposobu naliczenia kary pieniężnej przez organy w zakresie naruszenia przez stronę lp. 5.11. załącznika nr 3 do utd. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego (także w zakresie oceny stanu faktycznego oraz prawa materialnego obejmującego zachowanie wskazane w lp. 5.11. załącznika nr 3 do utd).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że mający zastosowanie w sprawie stan prawny ukształtowany został na skutek wejścia w życie (tj. dnia 3 września 2018 r.) ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1481). Na mocy tej ustawy uległa zmianie treść załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, m.in. w zakresie dotyczącym punktów 5.11.1 i 5.11.2, których postanowienia stanowiły podstawę wymierzenia kary administracyjnej w rozpoznawanej sprawie. Wskazać należy, że ustawodawca, konstruując w znowelizowanej ustawie normy dotyczące kar za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, użył zwrotów: "5.11. Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: 1) o czas do mniej niż 30 minut 100 zł;

1. 2) o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut – 250 zł.
2. 3) za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut – 350 zł." Tak więc od określonych norm czasowych uzależniona została wysokość kary (por. wyrok NSA z 3 marca 2023r., II GSK 1488/19).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje, że taki kierunek interpretacji eliminuje zjawisko bezpodstawnego pomijania woli ustawodawcy, co miałoby miejsce w przypadku pozbawienia normatywnego znaczenia zmian zawartych w przepisach cyt. ustawy nowelizującej z 5 lipca 2018 r. Ten sposób wykładni omawianych przepisów jest zgodny z założeniem racjonalności ustawodawcy. Biorąc więc pod uwagę wskazaną wyżej dyrektywę wykładni językowej oraz rezultat wykładni celowościowo-funkcjonalnej, uznać należy, że w każdym przypadku przekroczenia ustawowych progów poszczególnych naruszeń, znajduje zastosowanie kolejna i przy tym każdorazowo wyższa sankcja administracyjna, co odpowiada ogólnym wymogom prewencji i jest zgodne z wymogami realizacji celu ustawy za pomocą proporcjonalnego środka oddziaływania. Kumulowania kar za naruszenia rozciągnięte w czasie i prowadzące do przekroczenia następnego progu normatywnego - bądź jeszcze kolejnych - uznać należy za wyjątek od tej reguły.

Dopuszczalność więc kumulowania (sumowania) kar przewidzianych za przekroczenie norm mieszczących się w niższych przedziałach normatywnych, z karami za przekroczenie kolejnych przedziałów, nie jest wykluczona, o ile wynika to wprost z regulacji ustawowej, co w spornym przypadku nie miało miejsca (wyrok NSA z 1 marca 2023, II GSK 1316/20).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że skarga kasacyjna jest w pełni bezzasadna. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zarzucanych w skardze kasacyjnej, zarówno w perspektywy procesowej, jak materialnoprawnej, przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.