Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r. o sygnaturze akt III SA/Kr 1367/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę B. S. Spółki z o.o. w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2006 r. o nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oraz w zakresie zbierania i transportu odpadów, która utrzymała w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] lipca 2006 r. o nr [...].
Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2003 r. skarżąca uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów wymienionych w pkt III.1 tej decyzji oraz zbierania i transportu odpadów wymienionych w pkt III.1 decyzji i dodatkowo odpadu o kodzie 19 08 01 - skratki. W dniu [...] października 2005 r. zmieniono powyższe zezwolenie poprzez przyznanie skarżącej prawa do prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów także w stosunku do odpadu o kodzie 02 02 02 - odpadkowa tkanka zwierzęca, z grupy odpadów z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności. Ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], M. Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził, że skarżąca spółka nie spełnia wymagań do prowadzenia działalności polegającej na kompostowaniu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego będących odpadami o kodzie 02 02 02 - odpadowa tkanka zwierzęca, które to wymagania zgodnie art. 15 ust. 2 pkt a rozporządzenia nr 1774/2002 z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. WE Nr L 273 z 10.10.2002 r., s. 1; polska wersja językowa - Dz. Urz. UE Wydanie Specjalne - Rozdział 3, Tom 37, str.
- 92) zawarte są w załączniku VI rozdział II część A do powyższego rozporządzenia.
Z uwagi na powyższe Starosta Powiatu w B. pismami z [...] maja i [...] czerwca 2006 r. wezwał skarżącą spółkę do niezwłocznego zaniechania naruszeń przepisów ustawy o odpadach oraz postanowień zezwolenia, pod rygorem cofnięcia tego zezwolenia. W związku z wnioskami Komendanta Powiatowego Policji w B., Starosty Powiatu B. i interwencją mieszkańców wsi M., Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. Delegatura w T. przeprowadził w dniach [...] maja - [...] czerwca 2006 r. kontrolę prowadzonego przez skarżącą spółkę Z. B. H. i P. O. w miejscowości M. - B. W protokole z tej kontroli stwierdzono, że skarżąca spółka nie spełnia warunku posiadanego zezwolenia, dotyczącego magazynowania odpadów ściekowych, bowiem stwierdzono składowanie na powierzchni ziemi mieszaniny odpadów złożonej z opakowań z papieru i tektury, trocin i osadów ściekowych, a także ustalono, że część odpadów nie została poddana procesowi kompostowania.
Z uwagi na powyższe Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. cofnął skarżącej spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oraz w zakresie zbierania i transportu odpadów.
Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, w którym określa się między innymi rodzaje odpadów przewidywanych do zbierania i transportu. Z art. 30 ust. 1 i 2 powyższej ustawy wynika natomiast, że uzyskane zezwolenie może być cofnięte, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania odpadów lub prowadzący działalność w zakresie transportu odpadów, mimo wezwania przez właściwy organ do niezwłocznego zaniechania naruszeń, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem.
Wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie zbierania, transportowania, przechowywania, operowania, przetwarzania oraz wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi określa ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.). Art. 4 ust. 3 tej ustawy stanowi, że wymagania weterynaryjne dla prowadzenia wskazanej wyżej działalności określają przepisy Unii Europejskiej ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Przepisy te zawarte zostały w powołanym wyżej rozporządzeniu nr 1774/2002 z dnia 3 października 2002 r. Podjęcie działalności we wskazanym wyżej zakresie dozwolone jest po wydaniu przez powiatowego lekarza weterynarii decyzji stwierdzającej spełnienie wymagań weterynaryjnych.
W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. o nr [...] M. Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] grudnia 2005 r. (zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2005 r.), w której stwierdzono, że skarżąca nie spełnia wymagań sanitarnych określonych w przepisach unijnych.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, Starosta prowadząc postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia nie może samodzielnie, na potrzeby tego postępowania ustalać, czy są spełnione wymogi sanitarne określone w powołanym wyżej rozporządzeniu nr 1774/2002 z dnia 3 października 2002 r., gdyż właściwe w tej materii są inne organy administracji. Ponadto, decyzja M. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2006 r. jest decyzją ostateczną, a zatem zarówno skarżąca, jak i organy są związani jej treścią. W ocenie Sądu I instancji powyższe oznacza, że podnoszone przez skarżącą zarzuty odnośnie problematyki wymogów sanitarnych nie mogły być przedmiotem ustaleń i badań w przedmiotowym postępowaniu. Mogły być one podnoszone w postępowaniu prowadzonym przez organy weterynarii, którego przedmiotem były właśnie te zagadnienia.
Sąd I instancji stwierdził ponadto, że Starosta Powiatu w B., wystosowując do skarżącej spółki pisma z dnia [...] maja i [...] czerwca 2006 r., spełnił określoną w art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach przesłankę wezwania strony skarżącej do zaniechania naruszeń przepisów ustawy i posiadanego zezwolenia.
Podnoszony przez skarżącą zarzut rozbieżności w protokołach kontroli z dnia [...] maja 2006 r. i [...] czerwca 2006 r., sporządzonych przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. Delegatura w T., nie ma, zdaniem Sądu I instancji, prawnego znaczenia. Różnice w protokołach kontroli wynikają z tego, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie podlegał zmianom. Organ dokonujący kontroli w dniu [...] maja 2006 r. nie został powiadomiony o wcześniejszych decyzjach organów weterynaryjnych, po tej dacie na skutek opadów doszło do zniszczenia pryzm i odpady rozstały rozmyte przez wodę, a ponadto Komenda Powiatowa Policji w B. stwierdziła w dniu [...] maja 2006 r. wywóz odpadów niewiadomego pochodzenia i złożenie ich poza obszarem przeznaczonym do składowania odpadów przeznaczonych do kompostowania.
Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała oddaleniu.
W skardze kasacyjnej B. S. Spółka z o.o. w D. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z obowiązkiem orzeczenia o kosztach, zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Powołując się na naruszenie prawa materialnego wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła błędną wykładnię względnie niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 3, art. 28 i art. 30 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), art. 4 ust. 1 i 3 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.), art. 15 ust. 2 pkt a) i e) rozporządzenia nr 1774/2002 z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. WE Nr L 273 z 10.10.2002 r., s. 1; polska wersja językowa - Dz. Urz. UE Wydanie Specjalne - Rozdział 3, Tom 37, str.
92) oraz Załącznika VI, rozdział II pkt A ppkt 2b do rozporządzenia nr 208/2006 z dnia 7 lutego 2006 r. zmieniającego załączniki VI i VIII do rozporządzenia (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie norm przetwarzania dla wytwórni biogazu i kompostowni oraz wymagań dotyczących obornika (Dz. Urz. UE Nr L 36 z dnia 8 lutego 2006 r., str. 25). Powołując się na naruszenie przepisów postępowania, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, zarzuciła uchybienie art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2 i art. 184 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podała, że Sąd I instancji pominął fakt, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z pominięciem okoliczności faktycznych. Nie uwzględniono decyzji Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2007 r. W protokole kontroli interwencyjnej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2006 r. przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. Delegatura w T. stwierdzono, że skarżąca spółka dotrzymuje warunków wszystkich decyzji Starosty B. określających zakres prowadzonej przez nią działalności.
Ponadto, dokonane przez powyższy Inspektorat Ochrony Środowiska kontrole stanu gleby i wód nie wykazały zanieczyszczeń. Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że nigdy nie prowadziła i nie prowadzi działalności nadzorowanej w świetle ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, a polegającej na przyjmowaniu, przechowywaniu, przetwarzaniu i wykorzystywaniu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego do produkcji kompostu. Sam fakt składania określonych wniosków, zmierzających do rozpoczęcia w przyszłości danej działalności, nie świadczą o faktycznym prowadzeniu działalności nadzorowanej. Prowadzenie takiej działalności nie zostało także wykazane w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Skarżąca nie przyjęła do działalności odpadowej tkanki zwierzęcej, a jedynie przeprowadzała eksperymenty na skalę przemysłową uzasadnione ekonomicznie, celem wyboru metody/urządzenia gwarantującego spełnienie wymagań załącznika nr VI do rozporządzenia nr 1774/2002 zmienionego rozporządzeniem 208/2006. Sąd I instancji zaakceptował niepełne i nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego przez organy administracji, co naruszyło zasadę prawdy obiektywnej, istotnie wpływając na wynik sprawy.
W piśmie procesowym z dnia 21 marca 2008 r. strona wnosząca skargę kasacyjną przedłożyła kserokopię prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 745/06. W wyroku tym Sąd uwzględnił skargę B. S. Spółki z o.o. w D. i stwierdził nieważność decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] grudnia 2005 r., a także uchylił decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] grudnia 2005 r. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną powyższe oznacza, że w przedmiotowym postępowaniu nie dokonano wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia. Kwestionując orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego strona skarżąca obowiązana jest wskazać w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji. Podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 wyżej wymienionej ustawy dotyczyć mogą zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39).
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.
Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania obejmują art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Skarżący podstawy powyższe łączy z naruszeniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty nie są zasadne.
Stosownie do art. 1 § 2 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli sąd ten nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a rozstrzyga w granicach danej sprawy. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 wyżej wymienionej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd I instancji zgodnie z ustawowymi kompetencjami bada, czy treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do jej wydania było niewadliwe i rzetelne. Z tego punktu widzenia nie można dopatrzeć się podstaw do uwzględnienia skargi. Analiza zarzutów i ich uzasadnienie wskazuje przede wszystkim na niewłaściwe rozumienie przez stronę skarżącą przepisu art. 134 § 1 - cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazanego jako jedna z podstaw kasacyjnych, co przekłada się następnie na bezzasadność pozostałych zarzutów skargi.
Zgodnie z powyższym art. 134 § 1 Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie w granicach danej sprawy powoduje, że Sąd I instancji nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, a której zakres wyznacza treść zaskarżonego aktu administracyjnego. Granice sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym wyznaczają bowiem: tożsamość podmiotu i przedmiotu stosunku materialnoprawnego oraz podstawy prawnej i faktycznej (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001/1/7). Oznacza to, że przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym staje się nie tylko skarga na decyzję ale sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta, gdyż wszystkie istotne elementy identyfikacyjne zakreślające tożsamość tejże sprawy określają normy administracyjnego prawa materialnego obowiązującego w momencie wydawania decyzji.
Badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie więc, to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania. Badanie zaś prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenia spełnienia wszystkich (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu, a więc konkretyzacji i uznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym zaskarżonej decyzji za legalną. Podkreślić przy tym należy, że działalność sądu administracyjnego w toku prowadzonego postępowania jest węższa od działalności organów administracji prowadzących postępowanie administracyjne, gdyż spełnia inny cel. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji określającej w sposób autorytatywny czyjeś prawa i obowiązki na tle stosunku administracyjnoprawnego i na podstawie norm prawa materialnego, w ustalonym stanie faktycznym przy uwzględnieniu również norm nakładających na organy administracji obowiązek realizacji określonych zadań oraz norm określających cele i wyznaczających kierunek działań administracji publicznej.
Natomiast sąd administracyjny badając legalność decyzji administracyjnej bierze pod uwagę i zestawia regulacje materialnoprawne leżące u podstaw stosunku prawnego z podłożem faktycznym na jakim oparte są elementy tego stosunku. Ponadto sąd administracyjny obejmuje swoją działalnością kontrolną postępowanie, które poprzedziło wydanie zaskarżonej decyzji. Czyni to jednak nie w celu konkretyzacji stosunku prawnego, ale kontroli tej konkretyzacji. W tym kierunku bada stosunek prawny i postępowanie poprzedzające jego konkretyzację pod kątem prawidłowości procesu konkretyzacji praw i obowiązków adresata decyzji.
W związku z tym istnieje różnica między "sprawą administracyjną" stanowiącą przedmiot postępowania administracyjnego i "sprawą administracyjną" będącą przedmiotem postępowania przed sądami administracyjnymi (patrz: T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996 r., str. 17 - 20; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, str. 24 - 26 i 426 - 440).
Powyższe oznacza, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji, a skarżąca nie wykazała naruszenia art. 134 § 1 ustawy.
W niniejszej sprawie kluczowe było ustalenie przez orzekające w sprawie organy, czy skarżąca działała niezgodnie z wydanym zezwoleniem, a więc czy istniały podstawy do cofnięcia tego zezwolenia. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów proceduralnych zasadniczo koncentrują się wokół zagadnienia braku podstaw cofnięcia zezwolenia. Wynika to z zakwestionowania dowodów będących podstawą przyjęcia, że skarżąca dopuściła się uchybień. Oznacza to, że skarga kasacyjna kwestionuje ustalenia faktyczne i ocenę dowodów dokonaną przez Sąd I instancji, a poprzez zakwestionowanie przepisów postępowania wskazuje na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego skarżąca opiera na innej ocenie tych samych dowodów, a także na pominięciu treści decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2007 r. o nr [...] i złożonym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 24 października 2007 r. o sygn. akt II SA/Kr 745/06.
Odwołanie się do tych zarzutów spowodowane jest próbą wykazania, że istniejący materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie naruszenia przepisów co do wydanego zezwolenia. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej zarzuty te, poza powyższymi dodatkowo zgłoszonymi dowodami, były także podnoszone przed Sądem I instancji i dokonano ich prawidłowej oceny.
Podkreślić należy, że obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie oceny stanu faktycznego w dacie wydania decyzji przez organ II instancji. Zmiana stanu faktycznego po tej dacie prowadzi do nowej sprawy w postępowaniu administracyjnym i do wydania w nim nowej decyzji. Inna jest sytuacja, gdy chodzi o fakty istniejące już w chwili wydawania decyzji, ale niepowołane w toku postępowania administracyjnego. Stanowią one wówczas podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie zarówno powołana wyżej decyzja Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. dotyczą okresów po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Nie mogły zatem stanowić podstawy ustaleń będących oceną w niniejszym postępowaniu. Dodać należy, że niniejsze postępowanie dotyczy oceny postępowania skarżącej w sposób zgodny z przepisami o odpadach i przepisami ochrony środowiska, do których odwołuje się także ustawa o odpadach, a nie tego, czy działalność skarżącej jest szkodliwa dla środowiska i czy nastąpiło skażenie środowiska.
Podstawą wszczęcia i prowadzenia niniejszego postępowania było ustalenie, że skarżąca naruszyła wymogi sanitarne dotyczące postępowania z odpadami o kodzie 020202, a więc odpadową tkanką zwierzęcą. Nie są zatem uzasadnione twierdzenia skarżącej, że nie przyjęła do działalności odpadowej tkanki zwierzęcej, a jedynie prowadziła "eksperyment" pod opieką naukową Akademii Rolniczej i Ośrodka Badawczo - Medycznego w K. Stwierdzić należy, a czemu skarżąca nie zaprzeczyła nawet w skardze kasacyjnej (str. 6), że w okresie od listopada 2005 r. do 14 marca 2006 r. na teren kompostowni przywiezione zostało około 700 ton odpadów z grupy odpadowej tkanki zwierzęcej. Zarówno przepisy ustawy o odpadach, jak i inne przepisy normujące ochronę środowiska, nie zezwalają na przywiezienie i magazynowanie odpadów (w tym też składowanie poza terenem wyznaczonym do prowadzenia działalności) w celu prowadzenia badań, eksperymentów lub innych doświadczeń jednostkom, które nie zajmują się w zakresie swojej działalności gospodarczej żadnymi badaniami lub eksperymentami.
Skarżąca zatem podjęła działania w odwrotnej kolejności niż przewidują to przepisy, na podstawie których wydane zostało zezwolenie. Powołany akt prawny przewiduje, że najpierw należy zorganizować odpowiednie urządzenia, instalacje, czy też przygotować teren, stworzyć warunki umożliwiające właściwy sposób odzysku odpadów, a później dopiero przyjmować te odpady. Dowodzi to, że skarżąca warunków tych nie spełniła, a w szczególności nie dysponowała żadnymi urządzeniami służącymi do kompostowania odpadowej tkanki zwierzęcej, gdyż nie miała podstaw, ażeby odpady z tej grupy przyjmować do kompostowania. Odwoływanie się zatem skarżącej do eksperymentowania świadczy jednoznacznie o naruszeniu ustawy, która wymaga, aby podmiot, który zajmuje się odzyskiwaniem odpadów dysponował niezbędnymi w tym celu urządzeniami. Nie było zatem potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, ani też zeznań świadków lub wyjaśnień skarżącej w świetle faktów przyznanych przez skarżącą.
O ile decyzja M. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii została wydana [...] kwietnia 2006 r., a więc przed wydaniem spornej decyzji przez organ I instancji i była ostateczna, to niewątpliwie podstawą do oceny naruszeń przez skarżącą posiadanego zezwolenia były ustalenia tej decyzji. Podkreślić należy, że o cofnięciu zezwolenia zadecydowały także inne dowody przeprowadzone w sprawie, na co zwrócił uwagę także Sąd I instancji. Chodzi między innymi o protokół kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2006 r. Kontrola ta została przeprowadzona w okresie od [...] maja 2006 r. do [...] czerwca 2006 r., a więc po dacie [...] maja 2006 r., o której mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Sąd I instancji szczegółowo ocenił z jakich powodów nastąpiła różnica w ocenie dokonanej przez ten organ. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela powyższą ocenę i przyjął, że nie mogła wpłynąć na zmianę stanu faktycznego będącego podstawą do cofnięcia udzielonego zezwolenia. Natomiast ocena skażenia środowiska jest poza oceną w niniejszym postępowaniu, skoro przedmiotem ustaleń była ocena zgodności postępowania skarżącej z przepisami o odpadach i posiadanym zezwoleniem. Nie można zatem przyjąć, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji M. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2006 r. wskazywała na brak podstaw do cofnięcia zezwolenia. W sytuacji, gdy decyzja weterynaryjna została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca zarówno przed Sądem I instancji, jak i w zarzutach skargi kasacyjnej w niniejszym postępowaniu nie poddawała pod ocenę zasadności ewentualnego zawieszenia postępowania.
Stwierdzenie nieważności decyzji weterynaryjnej wynikało z art. 156 § 3 k.p.a., a więc z powtórnego jej wydania, a nie z merytorycznej oceny. Problem powołania biegłego został także trafnie oceniony przez Sąd I instancji.
Odwołanie się skarżącej do art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest także nieuzasadnione. Powołany przepis określa, że przed sądem administracyjnym obu instancji możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji. Sąd może dopuścić przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli w jego ocenie jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Skarżący powołując naruszenie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wskazał innych dowodów z dokumentów, nie przytoczył o jakie okoliczności chodzi, nie powołał też żadnych innych przepisów proceduralnych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, a więc przepisów, pod rządami których został wydany zaskarżony wyrok. Znaczenie powyższego polega na tym, że w postępowaniu kasacyjnym nie rozpatruje się danej sprawy po raz drugi od początku do końca w granicach art. 134 i art. 135 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ocenia się jedynie w granicach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej. Chodzi więc o wykazanie naruszenia prawa przez Sąd, czyli przepisów sądowoadministracyjnych, a nie przepisów postępowania przed organami administracji publicznej. W ramach tej podstawy skargi kasacyjnej skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając wyrok Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby skarżąca wykazała podstawy wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), ani też z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie.
Powyższe wskazuje, że zarzuty procesowe są nieuzasadnione i Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy, będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. Stan ten uzasadniał zatem podstawę do zastosowania prawa materialnego. Należało wobec zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej co do naruszenia prawa materialnego ocenić, czy istotnie naruszenie wystąpiło.
Skarżąca zarzuciła błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Podczas gdy przepis art. 174 pkt 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że o ile w skardze kasacyjnej strona powołuje się na naruszenie prawa materialnego, to chodzi o błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenia te są nawzajem wykluczające. W pierwszym przypadku chodzi bowiem o sytuację, gdy zastosowany przepis był właściwy, lecz jego treść została błędnie zrozumiana lub źle zinterpretowana, natomiast drugi przypadek dotyczy sytuacji, gdy posłużono się przepisem nieznajdującym zastosowania w danym stanie faktycznym, czyli niewłaściwie porównano ustalony w sprawie stan faktyczny z hipotetycznym stanem faktycznym wynikającym z hipotezy normy prawnej. Oznacza to, że nie można naruszyć w danej sprawie konkretnego przepisu prawa materialnego w ten sposób, że równocześnie został źle zinterpretowany, źle zastosowany i wreszcie niezastosowalny w ogóle.
Mimo powyższych nieprawidłowości Sąd przyjął, że w istocie chodzi o niewłaściwe zastosowanie, skoro strona wywodzi, że nie było podstaw do jego zastosowania. Brak podstaw skarżąca upatrywała w kwestionowanym stanie faktycznym. O ile zarzuty procesowe nie mogły być uznane za uzasadnione, to należało przyjąć podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Podkreślić należy, że ustalenia zostały przekonująco uzasadnione, co podkreślił trafnie Sąd I instancji. Z tego powodu znalazły zastosowanie przepisy ustawy o odpadach. Nie ma zatem podstaw do twierdzeń, że przepisy z tej ustawy zostały niewłaściwie zastosowane. Oznacza to, że dokonana przez Sąd I instancji ocena sytuacji prawnej skarżącej jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Naruszenie przepisów ustawy o odpadach pozwoliło na jednoznaczne stwierdzenie o naruszeniu przez skarżącą przepisów tej ustawy oraz działaniu niezgodnym z wydanym zezwoleniem.
Polegało ono na postępowaniu w sposób sprzeczny z przepisami o ochronie środowiska, o których mowa w art. 8 ustawy o odpadach. Zaliczyć do nich należy rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1774/2002/WE z dnia 3 października 2002 r. ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. WE L 273 z 10.10.2003 r., str. 1 i L 19 z 19.01.2005 r., str. 27 i str. 34). Naruszenie zaś przepisów tego rozporządzenia polegało na postępowaniu z odpadami o kodzie 02 02 02 w sposób sprzeczny z jego przepisami, a także brak zatwierdzenia sposobu kompostowania przez właściwe władze, czyli Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. i M. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Naruszenie zaś warunku wydanego zezwolenia polegało na niewłaściwym prowadzeniu procesu recyklingu i regeneracji substancji organicznych, który to proces zakładał ułożenie odpadów przeznaczonych do kompostowania w pryzmy kompostowe podlegające regularnemu przerzucaniu materiału na wydzielonych powierzchniach zwanych pasami manewrowymi.
Tymczasem w rzeczywistości materiał, z którego utworzone miały być pryzmy rozpłynął się w wodzie po ulewnych deszczach na skutek niewłaściwie działającego systemu drenażu pól kompostowych. Oznacza to, że skarżąca nie legitymowała się zatwierdzeniem kompostowni w zakresie tego produktu.
Nie został też naruszony art. 2 ust. 3 pkt 6 ustawy o odpadach. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, przepisy ustawy o odpadach nie naruszają w zakresie postępowania z odpadami przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia. Oznacza to, że niezależnie od sposobu postępowania z odpadami określonymi w tej ustawie, w sytuacji, gdy podmiot decyduje się na odzysk odpadów określonych w przytoczonym wyżej rozporządzeniu, to ma obowiązek postępować z tymi odpadami w sposób określony przepisami tegoż rozporządzenia. Dodać należy, że organy nie naruszyły również powołanego wyżej rozporządzenia, gdyż jego przepisy znajdowały w sprawie zastosowanie, a z przeprowadzonego postępowania wynikało, że skarżąca nie spełniała wymogów określonych w tym rozporządzeniu, które dotyczyły sposobu postępowania z odpadami zaliczanymi do kategorii - odpadowa tkanka zwierzęca.
Brak jest również podstaw do tego, aby uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625). Organy obu instancji nie stosowały w ogóle tych przepisów z uwagi na fakt, że nie znalazły one w sprawie żadnego zastosowania, co trafnie podkreślił także Sąd I instancji. Przepisy te dotyczą wymagań weterynaryjnych, podczas gdy przedmiotem badania była kwestia sposobu postępowania z odpadami przez skarżącą.
Oddzielnego omówienia wymaga zarzut naruszenia art. 2 i art. 184 Konstytucji RP umieszczony w skardze kasacyjnej jako procesowy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie rozwija bliżej tegoż zagadnienia. Sposób sformułowania tego zarzutu wskazuje na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem. Zarzut ten jest nieuzasadniony, gdyż sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a to oznacza ocenę rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności zarówno z prawem materialnym, jak i z przepisami o postępowaniu administracyjnym. Powołany art. 2 Konstytucji RP również nie jest zasadny. Sądy mogą stosować tylko te przepisy Konstytucji, które są bezpośrednio stosowalne. Do tej grupy nie należy natomiast przepis ujęty w sposób ogólny, w tym między innymi art. 2 Konstytucji RP, który jest niewystarczający do skonstruowania normy mogącej służyć za podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowej.
Powyższe oznacza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga ta wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.