Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. oddalił skargę J. Z. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
J. Z. (dalej: skarżący) w dniu [...] maja 2012 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) na rok 2012 do działek rolnych o łącznej powierzchni 12,34 ha.
Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sejnach odmówił skarżącemu przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2012 rok i nałożył sankcję w wysokości 3945,80 zł. Decyzja ta została w całości uchylona decyzją Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z [...] września 2013 r.
W toku kontroli na miejscu w gospodarstwie strony w dniu [...] stycznia 2014 r. stwierdzono, że działka rolna A w całości nie była użytkowana rolniczo. Raport z kontroli został przekazany skarżącemu pismem z dnia [...] marca 2014 r.
Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniósł zastrzeżenia do ww. raportu zarzucając, że nie został poinformowany o terminie przeprowadzania kontroli, co doprowadziło do nieprawidłowego pomiaru deklarowanych działek.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową na rok 2012 w pomniejszonej wysokości w kwocie 4685,18 zł.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zadeklarowany we wniosku i załączniku graficznym obszar działki rolnej A w całości jest porośnięty trzciną pospolitą, co wykazywały również zdjęcia wykonane w 2013 r., a zebrany materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że inspektorzy terenowi dokonali kontroli właściwego obszaru określonego przez skarżącego jako działka rolna A. W odniesieniu do pozostałych działek rolnych, organ odwoławczy stwierdził, że ślad pomiaru działek rolnych B, C i D dokonany przez inspektorów terenowych w znacznej mierze pokrywa się ze szkicem granic ww. działek rolnych sporządzonych przez skarżącego na załączniku graficznym. Organ podkreślił przy tym, że istotne różnice między powierzchnią stwierdzoną w raporcie, a powierzchnią deklarowaną we wniosku nie wynikają z dokonania wyłączeń obszarów nieużytkowanych, lecz są wynikiem dokładnych pomiarów obszarów określonych przez stronę na załącznikach graficznych. W zakresie działek F, M, J i K, organ odwoławczy wskazał, że jednolity charakter tego obszaru stanowiący użytek zielony, w pełni uzasadniał dokonanie łącznego pomiaru tych działek.
Organ odwoławczy podkreślił, że analiza protokołu z czynności kontrolnych wykazała, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania dokumentacji pokontrolnej.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę na tę decyzję, zarzucając obrazę art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie mu udziału w czynności weryfikacji w terenie powierzchni należących do niego nieruchomości oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia ponownej kontroli powierzchni działek z jego udziałem.
W odpowiedzi na skargę, Dyrektor P. OR ARiMR w Ł., podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organy ARiMR obowiązku powiadamiania rolników o miejscu i terminie przeprowadzanych kontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że warunki przyznania jednolitej płatności obszarowej wyznacza treść art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164; dalej: ustawa o płatnościach). W kontrolowanej sprawie skarżący ubiegał się o przyznanie płatności na rok 2012 do działek rolnych o łącznej powierzchni 12,34 ha. Organ stwierdziły natomiast, że płatność ta może być przyznana jedynie do powierzchni 10,36 ha. Podstawę tych ustaleń stanowiły wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] stycznia 2014 r., w toku której ustalono, że działka rolna A nie była w całości użytkowana rolniczo, gdyż zadeklarowany obszar działki był porośnięty zwartą roślinnością w postaci trzciny pospolitej. Taki stan działki rolnej A został również udokumentowany na zdjęciach wykonanych rok wcześniej, tj. w dniu [...] stycznia 2013 r. podczas weryfikacji w terenie powierzchni PEG wyznaczonej dla działki ewidencyjnej nr 32.
Zdaniem Sądu, skarżący skutecznie nie podważył wyników kontroli z [...] stycznia 2014 r., która została przeprowadzona w sposób właściwy, zgodnie z obowiązującymi przepisami i prawidłowo została udokumentowana w formie protokołu z czynności kontrolnych. W ocenie Sądu na wyniki kontroli nie wpłynął fakt przeprowadzenia jej w okresie zimowym.
WSA wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników (...) (Dz.U.UE.L.2009.316.65; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009), kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli, natomiast organy ARiMR nie mają takiego obowiązku. Sam brak powiadomienia skarżącego o czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2014 r., jak też w dniu [...] stycznia 2013 r., nie oznacza, że wskazany przepis został naruszony.
Sąd podzielił także pogląd organu o braku możliwości zastosowania w sprawie art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009, który przewiduje wyjątki od stosowania zmniejszeń i wykluczeń. Wniosek złożony przez skarżącego nie był prawidłowy pod względem faktycznym, a ponadto skarżący nie wykazał skutecznie, że nie ponosi winy za zadeklarowanie nieprawidłowych danych.
WSA stwierdził, że skutkiem zawyżenia powierzchni działek o 1,98 ha, czyli o 19,112% powierzchni stwierdzonej, zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem było przyznanie pomocy w pomniejszonej wysokości.
WSA nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zgromadzony materiał dowodowy, odniósł się również do zastrzeżeń przedstawionych przez skarżącego, a podjęte rozstrzygnięcie wynika przede wszystkim z uwzględnienia przez organ wyników przeprowadzonej kontroli. Skarżący, mimo, że miał możliwość przedstawienia dowodów na poparcie swojego stanowiska, skutecznie nie podważył tych ustaleń. W ocenie Sądu strona miała zapewnioną możliwość czynnego udziału na każdym etapie postępowania.
Skargę kasacyjną wniósł J. Z., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach przez błędne uznanie, że organ wydający zaskarżoną decyzję dopełnił obowiązku udzielenia skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego;
- 2. art. 10 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach przez błędne uznanie, że organ, wydający zaskarżoną decyzję, dopełnił obowiązku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu;
- 3. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach przez błędne uznanie, że organ wyczerpująco rozważył zgromadzony materiał dowodowy oraz błędne uznanie, że na wyniki kontroli, przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, nie wpłynął fakt przeprowadzanie jej w okresie zimowym.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną w ramach zarzutów, które zostały wyraźnie wskazane. Nie jest natomiast władny ponownie rozpoznać sprawę.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty nie zostały sformułowane w sposób prawidłowy, ponieważ odnoszą się jedynie do nieprawidłowego zastosowania przepisów przez organ, pomijając okoliczność, że NSA bada prawidłowość wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego. Wadliwość ta nie uniemożliwiła jednak dokonania kontroli zaskarżonego wyroku.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że dokonanie ustaleń co do okoliczności faktycznych i ocena dowodów należy do organu administracji, który załatwia sprawę administracyjną. Zadaniem sądu administracyjnego, który kontroluje legalność działania organu administracji, jest ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania tego, że przejęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z k.p.a. oraz z ustawy o płatnościach.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 3 ust. 2 usawy o płatnościach zostały wskazane zasady ogólne postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich, sformułowane odmiennie niż w k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ ma obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (pkt 2), udzielania pouczeń stronom na ich wniosek (pkt 3), a także zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu na ich żądanie (pkt 4).
Z tego przepisu wynika, że ustawodawca zdecydował się na odejście niektórych od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w k.p.a. Wobec tego modyfikacji doznają zasada prawdy obiektywnej, informowania stron, a także zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu.
Wobec tego stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, koncentrujące się na naruszeniu art. 9 i 10 k.p.a. nie mogły zostać uwzględnione. Przepisy te nie znajdują bowiem zastosowania w postępowaniu w sprawie o udzielenie płatności. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach, zarówno udzielanie pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na wynik sprawy, jak i zapewnienie czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania następuje na wniosek (żądanie) strony. Wniosek taki musi zostać wyrażony wprost. Wobec niezłożenia przez skarżącego wniosków w tym zakresie, zarzuty zawarte w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej nie znajdują uzasadnienia.
Prawidłowości wyroku nie podważa twierdzenie skarżącego, że to, iż skarżący domagał się pouczenia do okoliczności faktycznych i prawnych, wynikało z jego postawy w toku prowadzonego postępowania. Jak zostało już bowiem stwierdzone, wniosek o udzielenie pouczeń nie może być wyrażony w sposób dorozumiany.
Naczelny Sąd Administarcyjny nie podziela również twierdzeń skarżącego, że skarżący zgłaszał żądanie o zapewnienie mu czynnego udziału w sprawie poprzez wniesienie o powtórzenie kontroli, przeprowadzonej pod jego nieobecność. Zdaniem NSA pismo zawierające takie stwierdzenie nie jest równoznaczne z wniosekm o umożliwienie czynnego udziału w postępowaniu. Wobec tego należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie złożył wniosku o zapewnienie czynnego udziału w sprawie. W konsekwencji nie został naruszony art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach.
Na marginesie należy zauważyć, że skarżący wbrew dowodom znajdującym się w aktach administracyjnych podnosi powyższe zarzuty. W piśmie z [...] marca 2014 r., doręczonym skarżącemu [...] kwietnia 2014 r.,organ kolejny raz informuje skarżącego o zasadach obowiązujących w tym postępowaniu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i oceniony. Jak słusznie uznał WSA organ dokonał analizy nie tylko okoliczności ustalonych w toku kontroli przeprowadzonej [...] stycznia 2014 r., lecz również zastrzeżeń skarżącego, zgłoszonych w odpowiedzi na raport z tej kontroli. Ponadto, wyniki kontroli z [...] stycznia 2014 r. zostały porównane z wyniami z kontroli z 2013 r. Wobec tgeo nie było podstaw do uznania, że wydanie decyzji nie było poprzedzone rozpatrzeniem całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.