Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 5 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 903/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi K. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] kwietnia 2015 r.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] maja 2014 r. K. C. złożył wniosek o przyznanie płatności ONW na 2014 r. W dniu 7 lipca 2014 r. organ wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku polegających na nieoznaczeniu działek rolnych na załącznikach graficznych oraz niepodpisaniu wniosku. W dniu 8 lipca 2014 r. strona uzupełniła braki.
Następnie decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił przyznania płatności ONW na 2014 r. z powodu złożenia kompletnego wniosku o przyznanie płatności po ostatecznym terminie na jego złożenie.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że uzupełniła braki w terminie wskazanym w wezwaniu.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organu odwoławczy powołał treść § 5 ust. 2, ust. 3a i 3 b oraz § 2 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej: rozporządzenia ONW), a także art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz.
UE L Nr 316, s. 65 ze zm.) i wskazał, że wnioskodawca decyduje o treści wniosku i dołączonych do niego załączników graficznych, które podpisuje i składa organowi, oświadczając, iż zna zasady przyznawania płatności ONW na 2014 r. Zatem musi ponieść odpowiedzialność za treść znajdującą się we wniosku i dołączonych do niego załącznikach. Zgodnie z art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 na załącznikach graficznych dołączonych do wniosku rolnik powinien wskazać położenie wszystkich działek rolnych deklarowanych do płatności. Jest to niezbędny elementem załącznika graficznego, który to załącznik jest obligatoryjnym i integralnym elementem wniosku. § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW stanowi, że wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, (...), w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, czyli w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu.
Organ stwierdził, że strona w terminie wskazanym w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), złożyła niepodpisany formularz wniosku o przyznanie płatności, do którego dołączyła niewypełnione załączniki graficzne. Braki powyższe uzupełniono 8 lipca 2014 r. na wezwanie organu z 3 lipca 2014 r. W związku z tym organ uznał, że kompletny wniosek, wolny od braków, został złożony 8 lipca 2014 r. i odmówił przyznania płatności ONW.
W ocenie organu, w sprawie nie będzie miał zastosowania art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), bowiem art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 wyłącza możliwość uzupełniania braków formalnych po 9 czerwca 2014 r. Po ostatecznym terminie składania wniosków niedopuszczalne jest przyjęcie jakiejkolwiek poprawki, z wyjątkiem poprawki błędu oczywistego, o którym mowa w art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009. Organ podkreślił, że brak w postaci nieoznaczenia działek rolnych na załącznikach graficznych oraz braku podpisu nie mieszczą się w kategoriach błędu oczywistego.
K. C. złożył na powyższą decyzję skargę do WSA w Łodzi, podnosząc, że uzupełnienie braku formalnego wniosku w zakreślonym terminie wywołuje skutek z chwilą wniesienia, nie zaś z chwilą uzupełnienia. Datą wszczęcia postępowania, w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków.
WSA w Łodzi wyrokiem z 5 listopada 2015 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że wniosek skarżącego o przyznanie płatności ONW obszarowych jest podaniem, którego ewentualne braki formalne winny być usunięte w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że wniosek został złożony z zachowaniem terminu 12 maja 2014 r., a wezwanie do uzupełnienia braków wysłane zostało dopiero 3 lipca 2014 r. Organ, wydając decyzję o odmowie przyznania płatności, przerzucił zatem negatywne konsekwencje własnych zaniedbań na skarżącego. Zdaniem Sądu, takie działanie organu jest niedopuszczalne, podważa niewątpliwie zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, naruszając art. 8 k.p.a.
Sąd podkreślił, że skoro w rozpoznawanej sprawie uzupełnienie braków wniosku miało miejsce w zakreślonym przez organ siedmiodniowym terminie, to oznacza, że wniosek o przyznanie płatności został złożony w terminie określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, tj. przed 9 czerwca 2014 r.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. złożył od wyroku WSA w Łodzi skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Organ wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 1 pkt 1 i art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm.) oraz art. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu przez Sąd I instancji wskazanych przepisów i niezastosowanie norm prawa unijnego materialnego w pierwszej kolejności zgodnie z zasadami hierarchii aktów prawnych i zastrzeżeniem określonego przez ustawodawcę krajowego;
- 2. § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW w zw. z art. 18 ust. 1, 2 i 3 ustawy o płatnościach i art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 11 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia nr 1122/2009, przez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że wnioski kompletne złożone po terminie prawa materialnego winny zostać rozpoznane przez organ proceduralnie, mimo iż w terminie prawa materialnego rolnik nie złożył skutecznego wniosku i oświadczenia o woli ubiegania się o przyznanie płatności, gdyż nie podpisał wniosku i nie oznaczył żadnych działek rolnych na załączniku graficznym, który podpisał;
- 3. § 2 rozporządzenia ONW w zw. z art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 19 rozporządzenia (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustalającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego Rozporządzenie (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) nr 378/2007, oraz uchylającego Rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że brak podpisu na wniosku oraz brak oznaczeń działek na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku były podstawą do wezwania rolnika do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, mimo iż nastąpiło to po upływie terminu prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, a który został określony wprost w przepisach unijnych i analogicznie w prawie krajowym.
Ponadto organ postawił zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 1 ust. 1, art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) oraz art. 8 rozporządzenia nr 65/2011, przez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przez Sąd I instancji, przez błędne przyjęcie, że uzupełnienie braków formalnych wniosku o płatność w trybie art. 64 § 2 k.p.a. po terminie materialnym, którego przywrócenie jest niedopuszczalne, dało podstawy do twierdzenia, że wniosek został złożony w terminie, w sytuacji gdy organy administracji, stojąc na straży praworządności, były zobligowane bezwzględnie przestrzegać przepisów prawa materialnego i terminów w tych przepisach zawartych, które należało zastosować wprost w pierwszej kolejności, w związku z tym zastosowanie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. nie miało znaczenia o tyle, że należało zastosować przepisy prawa materialnego, przy tym Sąd nie wykazał, na czym miałoby polegać naruszenie zasady udzielania stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, i które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, w sytuacji gdy takiego żądania pozostawionego bez reakcji organów, ze strony wnioskodawcy w toku postępowania administracyjnego nie było.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że czym innym jest uzupełnianie braków formalnych wniosku, a czym innym jest ściśle określony co do dnia termin prawa materialnego, stanowiący granicę skorzystania przez stronę z prawa złożenia stosownego wniosku i oświadczenia woli określonej treści. Przy tym nawet zastosowanie procedury uzupełnienia wniosku nie przeczy konieczności uwzględnienia wymogu określonego przepisem prawa materialnego.
W ocenie organu, przyjęcie uzupełnienia wniosku 8 lipca 2014 r. za skuteczne i złożone w terminie materialnym, doprowadziłoby do naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym prawa unijnego, które winny być stosowane w pierwszej kolejności, zgodnie z traktatową i konstytucyjną zasadą prymatu prawa Unii Europejskiej przed prawem krajowym.
Organ podkreślił, że wypełniony przez wnioskodawcę materiał graficzny jest załącznikiem do wniosku o przyznanie płatności i zarazem elementem integralnym tego wniosku stanowiącym o kwalifikowalności pomocy, w ten sposób bowiem producent rolny przejawia wolę ukształtowania w określony sposób swojej sytuacji prawnej. Uzupełnienie załącznika graficznego, podobnie jak podpisanie wniosku o płatność, po upływie materialnoprawnego terminu na jego zgłoszenie obligowało zatem organy do odmowy przyznania płatności. Natomiast wezwanie w trybie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. nie mogło przywrócić stronie terminu na dokonanie skutecznej prawnie czynności.
Skarżący nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna została oddalona.
W rozpoznawanej sprawie wniosek K. C. o przyznanie płatności ONW na 2014 r. złożony 12 maja 2014 r. był obarczony następującymi brakami. Po pierwsze, nie został podpisany przez wnioskodawcę, a po drugie, na złożonych wraz z wnioskiem załącznikach graficznych nie zostały zaznaczone działki rolne.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w istocie zmierzają do zakwestionowania wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska, że uzupełnienie przez skarżącego wymienionych braków wniosku w terminie wyznaczonym przez organ zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. oznacza, iż należy uznać wniosek za złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarta w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 regulacja prawna dotycząca złożenia wniosku o płatności po wyznaczonym terminie nie wyłącza całkowicie zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., o czym świadczy chociażby treść art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. 2011.25.8; dalej: rozporządzenie nr 65/2011), podobnie jak art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009 w przypadku płatności bezpośrednich.
Stwierdzenie zatem niedopuszczalności zastosowania w kwestiach uzupełnienia braków (błędów) wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wymaga dokładnego ustalenia czy braki stwierdzone w konkretnym przypadku mieszczą się w dyspozycji art. 23 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko organu nie jest w tym zakresie jasne i co za tym idzie – przekonywujące. Wpierw bowiem organ I instancji potraktował te braki jako braki formalne w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Później, w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji o odmowie przyznania płatności ONW, pomimo uzupełnienia w zakreślonym ustawowym terminie tych braków formalnych, organ uznał, że termin do złożenia wniosku nie został dochowany. Nie wyjaśnił jednak podstaw prawnych tego rozstrzygnięcia. Wobec tych niekonsekwencji i niejasności w stwierdzeniach organu co do tego, jaki charakter miały braki wniosku nie można uznać zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione.
Odnosząc się do braku polegającego na niezłożeniu podpisu na wniosku o przyznanie płatności, należy ponadto stwierdzić, że to uchybienie wniosku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mieści się w pojęciu oczywistego błędu, który według art. 3 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011 (tak samo art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009) może być naprawiony w każdym czasie. Wymaganie złożenia podpisu pod wnioskiem o przyznanie płatności jest tak oczywiste, że pominięto go nawet w art. 12 rozporządzenia nr 1122/2009 określającym treść pojedynczego wniosku. Niepodpisanie wniosku przez rolnika jest więc oczywistym błędem, bo nie ma najmniejszych wątpliwości, że wniosek powinien być podpisany. Podpis pod wnioskiem nie jest zatem elementem decydującym o kwalifikowalności wniosku do pomocy, o którą rolnik się ubiega.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym zakresie w sprawach o płatności ONW ma zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., na podstawie odesłania zawartego w art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Z treści art. 23 rozporządzenia 1122/2009 wynika, że przepis ten dotyczy poprawek o charakterze merytorycznym, a nie uzupełnienia braków formalnych wniosku. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że niepodpisanie wniosku (podania) jest uznawane za brak należący do kategorii braków formalnych wniosku, które rodzą po stronie organu obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie. Tego typu braki co do formy, jak i treści wniosku o wszczęcie postępowania nie dotyczą istoty zgłoszonego żądania, lecz sposobu jego sformułowania (przedstawienia) organowi.
Istnieją powody, aby uznać, że uzupełnienie podpisu wniosku nie jest poprawką wniosku, o której mowa w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009. Co prawda w języku polskim poprawka to również usunięcie niewielkiego braku. Niemniej jednak biorąc pod uwagę inne wersje językowe tego wyrażenia (w angielskim "amendment", we francuskim "modification") trzeba skłonić się do stanowiska, że chodzi tutaj o zmiany (modyfikacje) natury merytorycznej, nie zaś o usunięcie braków formalnych, czyli usterek dość oczywistych (taką jest niewątpliwie niepodpisanie wniosku). Ten przypadek należałoby zatem zaliczyć raczej do oczywistych błędów (omyłek), których dotyczy pkt 26 Preambuły do rozporządzenia, możliwych, w świetle tego postanowienia do skorygowania, naprawienia w każdym czasie.
Poza względami językowymi, za stanowiskiem Sądu I instancji przemawiają również argumenty o charakterze systemowym. Z treści rozporządzenia nr 1122/2009, w tym z jego Preambuły wynika, że prawodawca unijny pozostawia prawodawcy krajowemu pewną swobodę w zakresie uregulowania kwestii proceduralnych, dotyczących przyznawania płatności objętych tym rozporządzeniem.
Stanowi to wyraz ogólnie uznawanej w prawie unijnym zasady tzw. autonomii proceduralnej państw członkowskich UE, niezbędnej z uwagi na specyfikę poszczególnych systemów prawa krajowego. Ta swoboda dotyczy również terminów do składania wniosków o przyznanie płatności (pkt 18, 19, 28 i 29 Preambuły). W Preambule podkreśla się głównie znaczenie terminów do składania wniosków dla umożliwienia administracji krajowej planowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli prawidłowości wniosków o przyznanie pomocy oraz terminowego ustalania uprawnień do pomocy. W świetle tych ogólnych założeń rozporządzenia nie można traktować art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 jako pełnej i wyczerpującej regulacji dotyczącej jakichkolwiek uzupełnień i poprawek wniosku, również polegających na uzupełnieniu tzw. braków formalnych.
Poparcia dla zaprezentowanej interpretacji art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 zdaje się udzielać ustawodawca krajowy, który we wspomnianym art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich dopuszcza możliwość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej pod dwoma warunkami. Przy uwzględnieniu zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej i braku odmiennej regulacji w tej ustawie krajowej. Jak już powiedziano – zasady i warunki dotyczące płatności, określone w rozporządzeniu nr 1122/2009 pozwalają krajom członkowskim na pewną swobodę proceduralną, w tym w zakresie ustalania terminów do składania wniosków. Drugi, negatywny warunek bezpośredniego zastosowania kodeksu postępowania administracyjnego również nie został spełniony, ponieważ ustawa nie wypowiada się na temat składania wniosków o udzielenie pomocy i dopuszczalności uzupełniania braków formalnych tych wniosków.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że ewentualne stwierdzenie, że w sprawie doszło do uchybienia materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku obligowało organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności ONW na 2014 r. Tymczasem organ wydał decyzję, w której odmówił stronie przyznania płatności, rozstrzygnął zatem sprawę merytorycznie, pomimo że w uzasadnieniu decyzji I instancji stwierdził, iż uznaje wniosek za niedopuszczalny. Z art. 61a § 1 k.p.a. wynika tymczasem, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną