Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 lutego 2020 r., sygn. III SA/Łd 978/19 oddalił skargę H. Ł. (dalej: skarżący, przedsiębiorca, strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 13 września 2019 r. nr BP.501.1465.2019.1091.DL1.7281 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Decyzją tą, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 58 z późn. zm.; dalej: u.t.d.), Ip. 6.1.3 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 32 ust. 3, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (tekst jedn. Dz.U. UE.L. 2014. 60.1 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie 165/2014), utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 25 lipca 2019 r., którą nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną 10.000 zł za naruszenie przepisów transportu drogowego, opisane w lp. 6.1.3. zał. 3 do u.t.d.), polegające na podłączeniu do tachografu niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu wykonanego lub przeznaczonego do celów podrabiania lub przerabiania danych rejestrowanych przez tachograf lub korzystanie z tego urządzenia lub przedmiotu.
Powyższą okoliczność stwierdzono w dniu 3 czerwca 2019 r. podczas kontroli drogowej pojazdu marki Volvo o nr rej. [...] oraz naczepy marki Humbaur o nr rej. [...] na drodze krajowej nr [...] w miejscowości K. Dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t, a pojazdem kierowała strona. Wykonywała przewóz rzeczy w swoim imieniu i na swoją rzecz.
Na podstawie analizy danych cyfrowych pobranych podczas kontroli drogowej ustalono, że w dniu kontroli przedsiębiorca używał niedozwolonego urządzenia w postaci magnesu do fałszowania swoich rzeczywistych aktywności. Analiza wydruków z urządzenia rejestrującego wykazała, że kontrolowany pojazd poruszał się w godz. 00:00 - 00:59 (czas UTC). Następnie w godz. 00:59-01:32 (czas UTC) na wydruku pojazdu został zarejestrowany odpoczynek. Ponadto tuż przed kontrolą drogową samochód prowadzony przez skarżącego zatrzymał się na kilka minut w odległości 150-200 m od samochodu inspekcji transportu drogowego. Podczas kontroli kierowca wyjaśnił, że powodem rejestracji odpoczynku w czasie, kiedy pojazd poruszał się był magnes, który umieścił na impulsatorze przy skrzyni biegów. Kierowca wyjaśnił, że kiedy zobaczył niebieskie sygnały świetlne pojazdu inspekcji zatrzymał się i zdjął magnes z impulsatora.
W ten sposób została zarejestrowana jedna minuta jazdy przed kontrolą drogową. Kierowca oświadczył, że przewożąc ładunek do L. na wysokości Ś. założył magnes po to, by zdążyć w drodze powrotnej na pogrzeb członka rodziny. Magnes został załączony do akt.
Wojewódki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając, wyrokiem w sprawie
III SA/Łd 978/19, skargę przedsiębiorcy na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z poźn. zm.; dalej: p.p.s.a.), uznał, że zarówno zaskarżona decyzja GITD, jak i decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem.
Według WSA niezasadne były zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest błędne zastosowanie przez organ I instancji przepisów u.t.d. i zastosowania w sprawie rozporządzenia nr 165/2014, w sytuacji, gdy polskie ustawodawstwo nie zezwalało na użycie ww. podstaw prawnych.
W ocenie Sądu postępowania, poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzone zostały z poszanowaniem zasad k.p.a., podważanych w skardze. Podkreślił, że brak było podstaw do kwestionowania prawidłowości protokołu kontroli, sporządzanego na podstawie art. 74 ust. 1 u.t.d., który ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i który korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń.
Sąd I instancji uznał za trafne stanowisko organu, że skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych, o których mowa w art. 92c ust. 1 u.t.d.
Z opisanym wyrokiem nie zgodził się przedsiębiorca i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. zaskarżył wyrok w całości.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W piśmie z 20 maja 2020r., uzupełniającym skargę kasacyjną wnosił o rozpoznanie skargi na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:
- 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 1, art. 68 § 1, art. 75 § 1 art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. (Dz. U. z 2018 r poz. 2096) poprzez polegające na niepoczynieniu ustaleń oraz niezebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji oraz poczynieniu ustaleń niezgodnych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;
- 2) art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez stosowanie "wybiorczych procedur"' w postępowaniu administracyjnym, co jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
- 3) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - w przypadku gdy organ pominął milczeniem fakty i dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu powołał argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o przeprowadzenie rozprawy.
Obecny na rozprawie przed NSA w dniu 22 czerwca 2023 r. pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wnosił o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna przedsiębiorcy nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Sąd odwoławczy przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uznał za zgodną z prawem decyzję GITD utrzymującą w mocy decyzję o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej 10.000 zł za podłączenie do tachografu niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu wykonanego lub przeznaczonego do celów podrabiania lub przerabiania danych rejestrowanych przez tachograf lub korzystania z tego urządzenia lub przedmiotu, co stanowiło naruszenie lp.6.1.3. załącznika nr 3 do u.t.d.
Skarżący podważał prawidłowość stanowiska WSA, który zaakceptował ustalenia organów, zgłaszając, że nie został zebrany materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia sprawy, a poczynione ustalenia były niezgodne ze zgromadzonym materiałem, w ramach "wybiórczych procedur". W zasadzie wskazał na jeden dowód, jego zdaniem nie uwzględniony, tj. jego oświadczenia, bez ich doprecyzowania. Skutkować to miało jego zdaniem naruszeniem art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast nie podnosił zastrzeżeń co do protokołu kontroli czy to w zarzutach, czy to w ich uzasadnieniu, co należało uznać za aprobatę omawianej kontroli drogowej i jej wyników utrwalonych w protokole kontroli.
Należy podkreślić, że do protokołu kontroli skarżący złożył oświadczenia, a zarzut o nieuwzględnieniu jego oświadczeń pojawił się dopiero w odwołaniu, gdy strona dowiedziała się sankcji za stwierdzone naruszenie i jej wysokości.
W świetle przedstawionych kryteriów i zarzutów, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Wymaga zauważenia, że skoro przedsiębiorca powoływał się na zarzuty objęte wyłącznie podstawą z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), to oprócz jednoznacznego podania naruszonych przepisów, zakresu naruszenia, powinien był wykazać, że zgłaszane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zaś ani nie określił uchybień, których miały dopuścić się organy, a WSA miał zaakceptować, ani nie wykazał ich wpływu i jego zakresu na wynik sprawy.
Skarżący naruszenie art. 151 p.p.s.a. (niezasadne oddalenie skargi przez WSA) powiązał z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3417/21 i przytoczone w nim orzeczenia; opubl., podobnie jak dalej cytowane wyroki: orzeczenia.nsa.gov.pl), a także wtedy gdy sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy.
Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji orzekając w sprawie nie przekroczył jej granic. Prawidłowo ocenił, że organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy, a podstawą materialną były przepisy u.t.d. (art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z lp. 6.1.3. zał. nr 3 do u.t.d. w powiązaniu z przepisami rozporządzenia nr 165/2014, a nie rozporządzenia nr 1072/2009). Według art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 w tymże akcie określono obowiązki i wymogi w odniesieniu do budowy, instalacji, użytkowania, sprawdzania i kontrolowania tachografów stosowanych w transporcie drogowym w celu weryfikacji zgodności z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 i m.in. rozporządzeniem ner 1072/2009, które na mocy jego art. 1 ust. 1 ma zastosowanie do międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy w przejazdach na terytorium Wspólnoty. Nie orzekał więc WSA w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Nie można podzielić stanowiska skarżącego, aby doszło do naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1, § 3 k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a., a Sąd I instancji tych uchybień nie dostrzegł.
Wskazany w ramach omawianych zarzutów wzorzec kontroli – przepis art. 7 k.p.a. – określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada zaś na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów, którymi na mocy art. 75 § 1 k.p.a. może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, tym: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z kolei, z art. 76 § 1 k.p.a. wynika, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dokumentem urzędowym w rozumieniu przywołanego przepisu prawa jest protokół kontroli, który jest sporządzany z przeprowadzonych czynności kontrolnych, zgodnie z art. 74 ust. 1 u.t.d. (por. wyroki NSA z: 3 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 997/15; 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1968/18). Uwzględniając w tym kontekście cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie u.t.d. należy stwierdzić, że istota protokołu kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny.
Jego walor, jako dowodu, wyraża się zaś w tym, że skoro jest sporządzany podczas kontroli drogowej, to w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania umożliwia to odzwierciedlenie w jego treści – i to niemal na bieżąco – zarówno przebiegu czynności kontrolnych, jak i również, jeżeli nie przede wszystkim, stwierdzonych w trakcie tych czynności faktów, zdarzeń i okoliczności o prawnie doniosłym znaczeniu, a więc mających, czy też mogących mieć, istotne znaczenie z punktu widzenia formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków, a ponadto – co najistotniejsze – ich utrwalenie we wskazany sposób. Dlatego też właśnie protokół kontroli drogowej jest podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (por. wyroki NSA z:10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 115/20; 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 867/18; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1944/17).
W wyroku z 7 marca 2017 r. w sprawie II GSK 1416/15 Naczelny Sąd Administracyjny wręcz stwierdził, że dowód z dokumentu urzędowego – jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli – ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest funkcjonariuszy i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. W trakcie czynności kontrolnych opisanych w protokole ustala się wiarygodny stan faktyczny znajdujący odzwierciedlenie w protokole, a w przypadku stwierdzenia naruszeń, stanowi on podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.
Analiza protokołu kontroli przeprowadzonej w rozpoznawanej sprawie wskazuje, że przedstawiono w nim przeprowadzone czynności kontrolne, wskazano datę, miejsce kontroli, kontrolowany pojazd, kierowcę, opisano szczegółowo stwierdzone naruszenia. Protokół podpisał kontrolujący, jak i kontrolowany kierowca-przedsiębiorca, dopisując, że protokół przeczytał i nie zgłasza uwag, jeden egzemplarz protokołu został mu przekazany, kontrolowany pokwitował też pouczenie o prawach i obowiązkach osób, co do których istnieje podstawa do sporządzenia wniosku o ukaranie. Do protokołu kontroli zostały także dołączone wydruki z karty kierowcy i urządzenia rejestrującego, potwierdzające oświadczenia kontrolowanego i ustalenia protokołu kontroli.
W tym stanie rzeczy nie było podstaw do uznania, że protokół sporządzono wadliwie, więc nie mógł spełniać swojej roli jako dowód w sprawie, a organy zastosowały "wybiórczą procedurę".
Procedura kontrolna została uregulowana w u.t.d. i jej konsekwencje dla dalszego postępowania wynikają z przepisów tej ustawy i znalazły poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych o czym wyżej wspomniano.
Tym samym niezasadny okazał się zarzut ujęty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.
Ustalenia kontroli drogowej i dowody zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji, której elementy składowe określa art. 107 § 1 k.p.a., stanowiąc w § 3 tego artykułu, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z przywołanych przepisów prawa należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie bez usprawiedliwionych podstaw kwestionuje zasadność naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a., które miałoby polegać na braku wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz zaniechaniu przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Zwłaszcza, że jak już wspomniano, skarżący nie określił dowodów, które zostały pominięte, za wyjątkiem jego nieprecyzyjnych oświadczeń, do tego generalnie odnoszących się do przyczyn niedozwolonego umieszczenia przez niego magnesu przy impulsatorze przy skrzyni biegów, a nie do okoliczności naruszenia.
Z powyższy względów za niezasadne należało uznać zarzuty ujęte w pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej.
Bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 68 k.p.a., regulującego elementy składowe protokołu z czynności postępowania administracyjnego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd (por. wyrok NSA z 29 września 2011 r., syn akt II GSK 925/10), że postępowanie kontrolne, uregulowane w u.t.d. jest postępowaniem, w którym kwestie protokołu kontroli zostały uregulowane odrębnie, w sposób szczególny (por. art. 74 u.t.d.).
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że nie poddają się kontroli zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a. (regulującego zasadę zaufania do władzy publicznej). Brak bowiem wyjaśnienia na czym uchybienie tym przepisom miałoby polegać.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, w myśl art. 184 p.p.s.a.,
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265 z późn. zm.), gdyż o koszty wystąpił obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu, który nie prowadził wcześniej tej sprawy.