Uzasadnienie
I
Wyrokiem z dnia 24 października 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 743/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę O. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r. (nr [...]), którym organ ten - po rozpatrzeniu zażalenia spółki - utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dokonania zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. (nr [...]), tj. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 94 punktach na terenie województwa mazowieckiego.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Dyrektora Izby Celnej wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ ten ustalił, że w dniu 16 października 2012 r. O. Spółka z o.o. wniosła o zmianę zezwolenia z dnia [...] listopada 2007 r. w części dotyczącej zmiany nazwy władającego lokalem mieszczącym się w [...] przy ul. C. Organ I instancji uznał, że postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia jest bezprzedmiotowe, bowiem (nieostateczną) decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. (nr [...]) Dyrektor Izby Celnej w Warszawie cofnął w całości - z dniem doręczenia tej decyzji spółce - zezwolenie z dnia [...] listopada 2007 r. Z tego względu - działając m.in. na podstawie art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) w związku z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) - Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia, a następnie - po rozpatrzeniu zażalenia spółki - postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.
Organ administracji stwierdził, że brak podstaw do orzekania w sprawie wynika przede wszystkim z tego, że decyzja, której dotyczy postępowanie, została wyeliminowana z obrotu prawnego, zaś decyzja nieostateczna organu I instancji cofająca spółce w całości zezwolenie wiąże organ, który tę decyzję wydał, co jednoznacznie wynika z treści art. 212 Ordynacji podatkowej. W zaskarżonym postanowieniu Dyrektor Izby Celnej dodał, że dla bytu niniejszej sprawy istotne znaczenia ma również fakt, że w dniu [...] listopada 2013 r. wygasło udzielone spółce zezwolenie z dnia [...] listopada 2007 r., co powoduje brak formalnoprawnej podstawy orzekania.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.
Przytaczając treść art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, Sąd stwierdził, że dyspozycja tego przepisu znajduje zastosowanie w przypadku braku w przepisach podstawy do merytorycznego rozpoznania treści złożonego przez stronę żądania lub gdy na przeszkodzie wszczęcia postępowania stoi przepis lub przepisy prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ administracji był uprawniony do zastosowania art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, bowiem niedopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie przez ten sam organ odrębnego postępowania, gdy występuje tożsamość sprawy administracyjnej, wewnątrz której dochodziłoby do wzajemnej sprzeczności dwóch postępowań. Podzielając stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 639/12), WSA uznał, że wcześniejsze cofnięcie spółce zezwolenia na prowadzenie gier - bez względu na jego wykonalność, ostateczność, czy też prawomocność - uniemożliwia prowadzenie postępowania i merytoryczne rozpatrzenie żądania dotyczącego modyfikacji cofanego zezwolenia.
Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że organ II instancji rozpoznając sprawę jest zobligowany uwzględnić ewentualne zmiany stanu faktycznego jak i prawnego, które zaistnieją już po złożeniu odwołania. Zdaniem WSA, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem w trakcie rozpoznawania sprawy w II instancji wyekspirowało zezwolenie skarżącej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego. W związku z tym wniosek o zmianę tego zezwolenia stał się bezprzedmiotowy, na co zasadnie zwrócił uwagę Dyrektor Izby Celnej w zaskarżonym postanowieniu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie zaistniała również z tego względu, że wnioskowana przez spółkę zmiana zezwolenia odnosiła się do lokalizacji (ul. C. w [...]), która nie znajdowała się w wykazie punktów stanowiącym załącznik do zezwolenia. Sąd uznał, że żądana zmiana miałaby zatem polegać na zmianie punktu, w którym prowadzona byłaby gra na automatach, co jest zakazane na mocy art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Zatem wskazany przepis również stał na przeszkodzie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej.
W podsumowaniu Sąd pierwszej instancji uznał, że nie było podstaw do podważenia legalności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia, skoro wcześniej: 1) zezwolenie wygasło, 2) obowiązująca ustawa o grach hazardowych zakazuje zmiany takich zezwoleń w części dotyczącej zmiany miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych (art. 135 ust. 2 w zw. z art. 129 ust.
- 1) oraz 3) organ jest związany swoją decyzją o cofnięciu zezwolenia (art. 212, a także art. 239a Ordynacji podatkowej).
Za niezasadny Sąd uznał ponadto zarzut naruszenia art. 237 Ordynacji podatkowej. Sąd stwierdził, że w oparciu o ten przepis strona nie może skarżyć bezczynności lub przewlekłości w prowadzonym przez organ postępowaniu, w tym w szczególności wydanych postanowień, którymi wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, w tym zakresie skarżąca miała prawo - w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - wnieść do WSA skargę po uprzednim wyczerpaniu toku instancyjnego, co jednak w tej sprawie nie było czynione.
II
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła O. Spółka z o.o. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- 1. art. 129 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych - poprzez ich zastosowanie i oddalenie skargi na postanowienie w wyniku przyjęcia, że przedmiotem niniejszej sprawy w istocie pozostaje zmiana lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych, w sytuacji gdy przedmiotem niniejszego postępowania pozostaje wniosek skarżącej w przedmiocie wyłącznie zmiany zezwolenia udzielonego skarżącej decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], zmienianej następnie decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z [...] sierpnia 2008 r. - w zakresie zmiany nazwy i władającego lokalem mieszczącym się w [...] przy ul. C. - a zatem przepisy art. 129 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie znajdowały w ogóle zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy;
- 2. art. 8 i art. 9 w zw. z art. 1 akapit 1 pkt 1, 3, 4 i 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204 z dnia 21 lipca 1998 r., s. 37 z późn. zm.; polska wersja językowa - Dz. Urz. UE Wydanie Specjalne - Rozdział 13, tom 20, s. 337; dalej: dyrektywa nr 98/34/WE) w zw. z § 4, § 5, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039), art. 2, art. 7, art. 91 ust. 1 - 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (trzecia izba) z dnia 19 lipca 2012 r. (wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - Polska) - Fortuna Sp. z o.o. (C-213/11), Grand Sp. z o.o. (C-214/11), Forta Sp. z o.o. (C-217/11) przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w Gdyni (sprawy połączone C-213/11, C-214/11 i C-217/11) (Dz.Urz.UE.C.2012.295.12/1) - poprzez zastosowanie przepisów art. 129 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych - pomimo ich bezskuteczności spowodowanej brakiem notyfikacji Komisji Europejskiej w sytuacji, gdy brak takiej notyfikacji pozbawia te przepisy mocy wiążącej i w związku z czym nie mogą one stanowić podstawy rozstrzygnięć wobec jednostek, jak również poprzez zastosowanie przepisów ustawy o grach hazardowych pomimo ich bezskuteczności z uwagi na brak notyfikacji tej ustawy do Komisji Europejskiej;
- II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest:
- 1. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 212 oraz art. 165a Ordynacji podatkowej, stosowanej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych poprzez ich zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie wydane na podstawie przyjęcia, iż wskutek cofnięcia udzielonego skarżącej zezwolenia z dnia [...] listopada 2007 r. - decyzją nieostateczną Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r. - postępowanie w przedmiotowej sprawie nie może być wszczęte - pomimo, iż:
- - skarżąca spółka wniosła od ww. decyzji cofającej zezwolenie odwołanie - a zatem decyzja ta nie stałą się ostateczna i nie podlegała wykonaniu,
- - wydaną wskutek wniesionego przez skarżącą odwołania - ostateczną i prawomocną decyzją Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. - ww. nieostateczna decyzja cofająca zezwolenie została uchylona, a postępowanie w sprawie cofnięcia omawianego zezwolenia - zostało przez sam organ umorzone;
- 2. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej stosowanej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych poprzez ich zastosowanie i oddalenie skargi wskutek przyjęcia, iż wygaśnięcie zezwolenia na etapie postępowania przed organem II instancji winno skutkować utrzymaniem w mocy postanowienia organu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany tego zezwolenia - w sytuacji, gdy organ II instancji winien wziąć pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania - a zatem stwierdziwszy bezprzedmiotowość postępowania zaistniałą na etapie postępowania II-instancyjnego - winien uchylić zaskarżone postanowienie i postępowanie umorzyć;
- 3. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 125 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej stosowanej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na postanowienie wydane - wskutek bezpodstawnego wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy - w dacie, w której zezwolenie, o którego zmianę wniosła skarżąca już wygasło, podczas gdy Sąd sprawując kontrolę legalności działania organów administracji publicznej winien zastosować środek przewidziany w art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - i tym samym uwzględnić skargę na postanowienie poprzez stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa;
- 4. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 237 Ordynacji podatkowej stosowanej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych poprzez ich niezastosowanie skutkujące tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji - nie rozważył pomimo podnoszonych przez skarżącą zarzutów - wpływu na treść rozstrzygnięć wydawanych przez organy niezaskarżalnych postanowień przedłużających termin rozpatrzenia sprawy, o których skontrolowanie wnosiła skarżąca - i tym samym oddalił skargę, gdy tymczasem obejmując kontrolą również zasadność i wpływ na wynik sprawy omawianych postanowień - winien był, sprawując właściwą kontrolę legalności, zastosować środek przewidziany w art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - i tym samym uwzględnić skargę na postanowienie poprzez stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa;
- 5. art. 3 § 1 p.p.s..a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie skutkujące tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, gdy tymczasem winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek przewidziany w art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - i tym samym uwzględnić skargę na postanowienie poprzez stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że zezwolenie z [...] listopada 2007 r. było kilkukrotnie zmieniane, a zmiany dotyczyły również punktu pod poz. 88 załącznika do zezwolenia, gdzie wpisana została ostatecznie lokalizacja punktu "[...], ulica C.". W konsekwencji WSA błędnie założył, że przedmiot niniejszego postępowania (zmiana decyzji) oraz przedmiot postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia powodował zniesienie tożsamości materialnoprawnej sprawy na etapie postępowania odwoławczego.
Zdaniem spółki, błędne i naruszające zasadę trwałości decyzji ostatecznych jest stanowisko organów administracji, że po wydaniu w I instancji decyzji cofającej zezwolenie w obrocie prawnym nie istnieje w sensie materialnym decyzja zezwalająca. Nie można bowiem uznać, że nieostateczna i nieprawomocna decyzja cofająca może wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną i prawomocną decyzję zezwalającą.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że istotnie - na etapie postępowania przed organem II instancji doszło do wygaśnięcia zezwolenia, o którego zmianę skarżąca wnioskowała. WSA nie dostrzegł jednak, że w postępowaniu administracyjnym doszło do znacznego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji powinien był dostrzec to naruszenie i uwzględnić skargę poprzez stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa, bowiem decyzja organu wywołała już dla skarżącej skutki nieodwracalne.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Natomiast pełnomocnik organu administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W ich ramach zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 3 i art. 151 p.p.s.a., art. 125 § 1 i 2, art. 165a, art. 208 § 1, art. 212 i art. 237 Ordynacji podatkowej, art. 8, art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, art. 1 akapit 1 pkt 1, 3, 4 i 11, art. 8 i art. 9 dyrektywy 98/34/WE, § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5, § 4, § 5, § 8 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych oraz art. 2, art. 7 i art. 91 ust. 1 - 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uchybienie tym przepisom miało polegać na: 1) błędnym przyjęciu, że wniosek strony dotyczył zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych, a nie jedynie nazwy władającego lokalem w jednym z punktów wymienionych w załączniku do zezwolenia, 2) zastosowaniu w sprawie nienotyfikowanych Komisji Europejskiej przepisów ustawy o grach hazardowych będących przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, 3) akceptacji wadliwego rozstrzygnięcia organu administracji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia z uwagi na uprzednie cofnięcie zezwolenia nieostateczną decyzją, 4) wadliwym przyjęciu, że wygaśnięcie zezwolenia na etapie postępowania przed organem II instancji winno skutkować utrzymaniem w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany tego zezwolenia, 5) braku uwzględnienia skargi, w sytuacji gdy organ bezpodstawnie przedłużał termin załatwienia sprawy dotyczącej zmiany zezwolenia do momentu aż zezwolenie wygasło.
Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony, bowiem wspomniany wyrok - mimo częściowo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu.
Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wniosek skarżącej dotyczył zmiany zezwolenia w zakresie punktu urządzania gier, który nie został wymieniony w załączniku do zezwolenia. Ustalenie to WSA poczynił porównując treść wniosku i treść załącznika do zezwolenia z dnia [...] listopada 2007 r. (w pierwotnym brzmieniu), którego kopia znajduje się w aktach administracyjnych. Sąd nie dostrzegł (i nie mógł dostrzec z uwagi na niekompletność akt administracyjnych w tym zakresie), że zezwolenie to było zmieniane (m.in. dwukrotnie w 2008 r.), a zmiany polegały na wskazaniu w poz. 88 załącznika do zezwolenia punktu gier zlokalizowanego w [...] przy ul. C. (vide załączone do skargi kasacyjnej kopie decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r. i z dnia [...] sierpnia 2008 r.).
W konsekwencji wadliwa jest konstatacja Sądu pierwszej instancji, że skarżąca spółka w istocie domagała się w niniejszej sprawie zmiany zezwolenia, polegającej na zmianie punktu gier na automatach o niskich wygranych, czego zakazuje art. 129 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Nietrafność takiego stanowiska (związana z błędnym ustaleniem co do rzeczywistej treści załącznika do zezwolenia istniejącej w dacie składania wniosku o jego zmianę w niniejszej sprawie) czyni zbędnym odnoszenie się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wskazującego na niedopuszczalność stosowania w tej sprawie art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z uwagi na brak notyfikacji tych przepisów Komisji Europejskiej. Podkreślenia również wymaga, że przywołane przepisy ustawy o grach hazardowych nie stanowiły podstawy prawnej postanowienia organu administracji publicznej, które jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie.
Błędne jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji akceptujące pogląd Dyrektora Izby Celnej, że powodem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia może być okoliczność, iż zezwolenie to zostało cofnięte decyzją, która (w dacie orzekania o odmowie wszczęcia postępowania) nie była ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany już orzecznictwie (por. m.in. wyroki NSA: z 18 lutego 2016 r. o sygn. akt II GSK 1583/14, z 9 marca 2016 r. o sygn. akt II GSK 2277/14, z 23 marca 2016 r. o sygn. akt II GSK 2564/14 i z 25 maja 2016 r. o sygn. akt II GSK 2906/14 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że nieostateczna decyzja o cofnięciu zezwolenia, której nie został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności nie eliminuje z obrotu prawnego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych, a tym samym, nie pozbawia strony możliwości realizacji uprawnień wynikających z tego zezwolenia.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela w tym zakresie, powołanego przez Sąd pierwszej instancji, odmiennego poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 639/12. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie, organ administracji i Sąd pierwszej instancji powołali się na treść art. 212 Ordynacji podatkowej, wskazującego że organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Zauważyć jednak należy, że zasada wyrażona w cytowanym przepisie odnosi się wyłącznie do stabilizacji (trwałości) rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i wyraża się (co do zasady) w tym, że organ, który wydał decyzję, nie może dokonać jej weryfikacji w ten sposób, iż doprowadzi do zmiany sytuacji prawnej adresata tej decyzji, która została ukształtowana poprzez treść zawartego w niej rozstrzygnięcia w inny sposób, jak tylko w przypadkach ściśle określonych przepisami prawa).
Z punktu widzenia granic związania wydaną przez organ decyzją, nie jest obojętna podstawa sprawy, przedmiot rozstrzygnięcia, tożsamości uczestników postępowania administracyjnego. Na podstawie wspomnianego przepisu organ jest zatem związany swoją decyzją w znaczeniu proceduralnym. Natomiast w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zaakceptował błędną wykładnię art. 212 Ordynacji podatkowej dokonaną przez Dyrektora Izby Celnej, zgodnie z którą związanie organu własną decyzją ma w istocie znaczenie materialne, zestawiając to stanowisko z tezą o istnieniu zasadniczej podmiotowo-przedmiotowej tożsamości sprawy cofnięcia zezwolenia oraz sprawy zmiany zezwolenia. Tymczasem w sprawach tych nie jest zachowana tożsamość przedmiotowa determinowana tożsamą podstawą prawną, stanem faktycznym oraz prawami i/lub obowiązkami stron, które z nich wynikają. Podkreślić należy, że sprawa dotycząca cofnięcia zezwolenia kształtowana jest treścią materialnoprawnej regulacji zwartej w art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych, zaś sprawa dotycząca zmiany zezwolenia - regulacją o takim samych charakterze, która zawarta została w art. 135 ust. 1 tej ustawy.
Wobec tego rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest rozstrzygnięciem tożsamym rozstrzygnięciu podejmowanemu w sprawie zmiany tego zezwolenia w zakresie punktów gier. Rozstrzygnięcia podejmowane w wymienionych sprawach konkretyzują bowiem uprawnienia i/lub obowiązki adresata decyzji, które nie są identyczne, ani też tożsame.
Zakwestionowane wyżej poglądy Sądu pierwszej instancji nie mogły zatem uzasadniać oceny o legalności rozstrzygnięcia organu administracji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie mogło jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Trafny jest bowiem pogląd Sądu pierwszej instancji, że prowadzenie postępowania w sprawie wniosku o zmianę zezwolenia było bezprzedmiotowe w związku z wygaśnięciem tegoż zezwolenia.
Wygaśnięcie zezwolenia skutkowało brakiem zezwolenia, a więc brakiem przedmiotu postępowania administracyjnego w tej sprawie, które dotyczyło przecież zmiany tego zezwolenia. W takiej sytuacji organ administracji nie mógł prowadzić postępowania, skoro nie mogło ono zakończyć się wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia co do zmiany nieistniejącego już w obrocie prawnym zezwolenia.
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wygaśnięcie zezwolenia nastąpiło w toku postępowania zażaleniowego. W takiej sytuacji Dyrektor Izby Celnej w zaskarżonym postanowieniu powinien był uznać, że w dacie złożenia wniosku o zmianę zezwolenia postępowanie (z omawianego powodu) nie było jeszcze bezprzedmiotowe, lecz stało się takim dopiero od dnia [...] listopada 2013 r. W takiej sytuacji - z formalnego punktu widzenia - należałoby uchylić postanowienie wydane w dniu [...] grudnia 2012 r. (o odmowie wszczęcia postępowania) i jednocześnie umorzyć postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia - stosownie do treści art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane uchybienie organu administracji nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w tym sensie, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia organ administracji nie mógł rozpoznać wniosku strony w sposób merytoryczny z powodu wygaśnięcia zezwolenia. Musiał natomiast z urzędu uwzględnić spowodowaną tym zdarzeniem bezprzedmiotowość postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, jak i umorzenie bezprzedmiotowego postępowania zmierzają bowiem do tego samego wniosku (choć stwierdzanego na różnych etapach procedowania) - że postępowanie nie może zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W dacie orzekania przez Dyrektora Izby Celnej w postępowaniu zażaleniowym wniosek spółki o zmianę zezwolenia nie mógł być zatem merytorycznie rozpoznany niezależnie od tego, czy organ wydałby postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, czy decyzję o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i umorzeniu postępowania.
Odnosząc się natomiast do zarzutu przekroczenia terminów załatwienia sprawy wskazać należy, że skarżąca miała do dyspozycji szereg środków prawnych, które służą do zakwestionowania prawidłowości działania organu w sytuacji, gdy strona uważa, że postępowanie prowadzone jest przewlekle lub organ pozostaje w bezczynności. Strona skarżąca mogła skorzystać np. z instytucji przewidzianej w art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia albo ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej. Zgodnie natomiast z art. 141 § 2 Ordynacji podatkowej organ podatkowy wymieniony w § 1, uznając ponaglenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości.
Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca mogła też skierować do sądu administracyjnego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie skorzystała z żadnego z tych trybów przed wydaniem postanowienia, a zatem zarzuty te po jego wydaniu nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie jest okolicznością istotną dla oceny zgodności z prawem zapadłego w tymże postępowaniu postanowienia je kończącego.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z kompetencji określonej w art. 184 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), zasądzając od skarżącej spółki na rzecz Dyrektora Izby Celnej zwrot kosztów zastępstwa procesowego wykonanego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.
PG