Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3164/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. T. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary grzywny za niestawienie się na rozprawie administracyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Ł. z dnia [...] czerwca 2013 r., stwierdził, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 13 marca 2013 r. Urząd Wojewódzki w Ł. wezwał skarżąca, jako biegłego-rzeczoznawcę majątkowego, do osobistego stawiennictwa na rozprawie administracyjnej zaplanowanej na dzień 11 kwietnia 2013 r., mającej na celu ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie Z. oraz z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego tę nieruchomość. W treści wezwania, powołując się na przepis art. 88 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), pouczono skarżącą o skutkach niestawienia się bez uzasadnionej przyczyny.
W piśmie z dnia 6 kwietnia 2013 r. skarżąca poinformowała Wojewodę Ł., że nie będzie mogła wziąć udziału w rozprawach administracyjnych w dniu 11 kwietnia 2013 r. ze względu na chorobę.
W dniu 11 kwietnia 2013 r. odbyła się zaplanowana rozprawa administracyjna, w której skarżąca nie wzięła udziału. W związku z powyższym, Wojewoda Ł., powołując się na przepis art. 50 § 1 k.p.a., pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r. wezwał stronę skarżącą do przesłania - w terminie 5 dni od dnia doręczenia pisma - kserokopii zwolnienia lekarskiego, informując jednocześnie o treści art. 88 § 1 k.p.a.
Skarżąca - mimo ponowienia wezwania pismem z 29 maja 2013 r. - nie nadesłała kserokopii zwolnienia lekarskiego.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda Ł., powołując w podstawie prawnej art. 88 § 1 k.p.a., nałożył na O. T. karę grzywny w wysokości 50 złotych, za niestawienie się na rozprawie administracyjnej w dniu 11 kwietnia 2013 r. bez uzasadnionej przyczyny.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Ł. z dnia [...] czerwca 2013r.
Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, przede wszystkim podzielił stanowisko organu, że o ile choroba może stanowić uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa biegłego na wezwanie organu, to biegły, by uniknąć ukarania grzywną, na podstawie przepisu art. 88 § 1 k.p.a., powinien wykazać, że przyczyna niestawiennictwa jest uzasadniona.
Mimo powyższego WSA uznał, że w świetle przepisów art. 88 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 k.p.a. skarżąca w ogóle nie była obowiązana do osobistego stawienia się na wezwanie Wojewody Ł. wystosowanego w piśmie z dnia 13 marca 2013 r. w związku z wyznaczoną na dzień 11 kwietnia 2013 r. rozprawą administracyjną, a w konsekwencji Minister, utrzymując w mocy wcześniejsze postanowienie Wojewody Ł. nakładające na skarżącą karę grzywny, dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów art. 88 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 k.p.a.
Sąd I instancji wskazał, że organ może, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wzywać biegłego do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych, lecz do zastosowania się do tego wezwania zobligowana jest osoba zamieszkująca albo przebywająca w gminie lub mieście na terytorium, którego została wezwana bądź w gminie albo mieście sąsiednim (art. 51 k.p.a.). Tymczasem rozprawa administracyjna, na którą została wezwana skarżąca, odbyła się w Ł. a wezwanie na rozprawę kierowane do strony, zostało zaadresowane na firmę z siedzibą w W. WSA miał na uwadze, że co prawda ustawodawca w przepisie art. 53 k.p.a. przewidział, że przepisów art. 51 i 52 nie stosuje się w przypadkach, w których charakter sprawy lub czynności wymaga dokonania czynności przed organem administracji publicznej prowadzącym postępowanie, niemniej, Wojewoda Ł., wystosowując pisemne wezwanie skierowane do skarżącej, w związku z wyznaczoną na dzień 11 kwietnia 2013 r. rozprawą administracyjną, nie powołał się na ten przepis, ograniczając się jedynie do wskazania w treści pisma przepisów art. 50 k.p.a. i art. 88 § 1 k.p.a. Wobec powyższego Sąd - powołując się na komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, pod redakcją M. Wierzbowskiego (Wyd.
C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 276) - uznał, że skarżąca nie była obowiązana do osobistego stawienia się na rozprawie, a co za tym idzie - brak było podstaw prawnych do nałożenia na nią kary grzywny, o której mowa w przepisie art. 88 § 1 k.p.a.
W podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał m. in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wyrokowi zarzucił naruszenie:
- - przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 w zw. z art. 54 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla skutecznego wezwania biegłego na rozprawę istnieje konieczność wskazania podstawy prawnej obowiązkowego stawiennictwa, w sytuacji, w której z treści wezwania z dnia 13 marca 2013 r. wynikał wprost obowiązek osobistego stawiennictwa na rozprawie wraz z konsekwencjami niestawiennictwa,
- - przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 88 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że charakter czynności nie wymagał osobistego stawiennictwa biegłej na wezwanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej organ podniósł m. in., że nie podziela interpretacji przepisów dokonanej przez WSA, gdyż ani art. 53 k.p.a., ani art. 88 § 1 k.p.a. ani też art. 54 k.p.a. nie zobowiązują organu do pouczenia biegłego o treści art. 53 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. T. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 50 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. W § 2 dookreślono, że organ obowiązany jest dołożyć starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe. Według zaś § 3, w przypadkach, w których osoba wezwana nie może stawić się z powodu choroby, kalectwa lub innej niedającej się pokonać przeszkody, organ może dokonać określonej czynności lub przyjąć wyjaśnienie albo przesłuchać osobę wezwaną w miejscu jej pobytu, jeżeli pozwalają na to okoliczności, w jakich znajduje się ta osoba.
Przewidziany cytowanym przepisem obowiązek stawiennictwa podlega ustawowemu ograniczeniu na zasadach określonych art. 51 k.p.a. Przepis ten w § 1 stanowi, że do osobistego stawienia się wezwany jest obowiązany tylko w obrębie gminy lub miasta, w którym zamieszkuje albo przebywa. W myśl § 2 obowiązek osobistego stawiennictwa dotyczy również wezwanego, zamieszkałego lub przebywającego w sąsiedniej gminie albo mieście.
Ustawodawca przewidział jednak odstępstwo od ww. ograniczenia. Objęty podstawami skargi kasacyjnej art. 53 k.p.a. stanowi mianowicie, że m.in. przepisu art. 51 nie stosuje się w przypadkach, w których charakter sprawy lub czynności wymaga dokonania czynności przed organem administracji publicznej prowadzącym postępowanie.
Ustanawiając kompetencje organu administracji publicznej do wezwania do osobistego stawiennictwa strony m.in. biegłych w k.p.a. określono jednocześnie środki przymuszające zobowiązanego do dokonania tych czynności. I tak, stosownie do art. 88 § 1 k.p.a., kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł /.../.
W rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania kasacyjnego poza sporem pozostaje, że skarżąca nie wykazała, by zaistniała uzasadniona przyczyna jej niestawiennictwa. Istota sporu - w świetle podstaw na których skargę kasacyjną oparto - sprowadza się zaś do oceny, czy wezwanie dawało podstawę do ukarania. Wobec literalnego brzmienia przytoczonego art. 88 § 1 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną wymierzenia grzywną, nie ulega bowiem kwestii, że warunkiem koniecznym zastosowania tej kary jest niestawiennictwo - mimo prawidłowego wezwania.
Poza sporem art. 54 § 1 powołanej ustawy określa elementy prawidłowego wezwania, w tym w pkt 6 stanowi, że konieczne jest wskazanie skutków prawnych niezastosowania się do wezwania. Ocena prawidłowości wezwania skarżącej do osobistego stawiennictwa, dokonanego w tej sprawie, wymaga uwagi, że zasadą jest brak możliwości rozszerzającej wykładni wyjątków. Tak więc - skoro ustawa wprowadza wyjątek od ustawowego ograniczenia obowiązku stawiennictwa i ponadto organowi pozostawia samodzielną ocenę czy ten wyjątek, w postaci potrzeby osobistego stawiennictwa określonej osoby, faktycznie zachodzi - nie powinno budzić wątpliwości, że unormowanie zawarte w art. 53 k.p.a., ograniczając określone w art. 51 uprawnienie osób wezwanych, podlegać musi wykładni ścisłej. Powyższe przemawia za przyjęciem, że wzywana osoba winna zostać poinformowana, że organ - mając możliwość wymierzenia grzywny za nieuzasadnione niestawiennictwo - korzysta z podstawy prawnej wezwania do osobistego stawiennictwa, mimo ustawowych ograniczeń tego obowiązku, na zasadzie wyjątku.
Wskazanie skutków prawnych niezastosowania się do wezwania pozostaje bowiem w ścisłym związku z zasadą informacji, ustanowioną art. 9 k.p.a. Przepis ten zobowiązuje natomiast organ do czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Niezbędne jest więc nie tylko wskazanie skutków niezastosowania się do obowiązku osobistego stawiennictwa, ale konieczne są także wyjaśnienia i wskazówki co do istnienia podstaw prawnych wezwania.
W konsekwencji podzielić należy wyrażany w doktrynie pogląd, powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do którego Sąd I instancji przychylił się - że osoba wezwana na podstawie art. 53 k.p.a. ma obowiązek stawić się przed organem, niezależnie od miejsca zamieszkania lub pobytu, o ile wzywający organ wyraźnie powoła się na ten przepis (por. też Kodeks postępowania administracyjnego. Komantarz - G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; LEX 2010, komentarz do art. 53, teza 4).
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. W świetle przedstawionych rozważań - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - Sądowi I instancji nie można bowiem postawić zarzutu, że zasadność wskazania w wezwaniu art. 53 k.p.a. jest wynikiem błędnej wykładni tego przepisu.
Co do uchybienia art. 54 k.p.a. należy wskazać, że Sąd I instancji w pisemnych motywach swego rozstrzygnięcia nie powołał ww. przepisu, nie dokonywał jego wykładni, nie dopuścił się tym samym zarzucanego naruszenia.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA nie dokonywał też oceny czy charakter czynności wymagał osobistego stawiennictwa biegłej na wezwanie organu prowadzącego postępowania administracyjne. Także tak postawiony zarzut nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.
Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.