Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 517/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 381/15, oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w sprawie unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej w dniu [...] sierpnia 2012 r. opublikował ogłoszenie o przetargu na pięć rezerwacji częstotliwości na obszarze całego kraju przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej (dalej: przetarg).

W odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęło 16 ofert pochodzących od 6 podmiotów, z czego do II etapu badania ofert Komisja przetargowa zakwalifikowała 10 z nich.

W dniu [...] lutego 2013 r. Prezes UKE ogłosił wyniki przetargu.

Następnie pismem z dnia [...] marca 2013 r. Polska Izba Radiofuzji Cyfrowej zwróciła się do organu z wnioskiem o unieważnienie przetargu. W dniu [...] marca 2013 r. z analogicznymi wnioskami wystąpiły także S. S.A. oraz P. Sp. z o.o.

W toku postępowania w sprawie unieważnienia przetargu, Prezes UKE wydał w dniu [...] marca 2013 r. postanowienie, którym uczestnikom tego postępowania ograniczył prawo wglądu do części opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w zakresie informacji zawartych we wskazanych punktach oraz pouczył skarżącą spółkę, że zgodnie z art. 141 § 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) od owego postanowienia nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu Prezes UKE wskazał, że art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; powoływanej dalej jako: P.t.) stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania.

Zatem może on w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo telekomunikacyjne, w drodze postanowienia ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

W ocenie Prezesa UKE rozważenia wymaga, czy w świetle możliwości ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, konieczne jest ograniczenie wglądu do materiału dowodowego, na mocy powyższego przepisu, tak jak wskazano w sentencji niniejszego postanowienia. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 9 P.t. należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 47, poz. 211 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.z.n.k.), którą są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Prezes UKE podniósł, że informacje zawarte w części II Opinii dotyczą tajemnic przedsiębiorstwa prowadzonego przez poszczególnych uczestników przetargu, gdyż są one ściśle związane z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą i mają dla nich niewątpliwą wartość gospodarczą.

Wskazane fragmenty Opinii zawierają informacje m.in. na temat: planowanego wykorzystania częstotliwości objętych przetargiem oraz informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez wymienione podmioty. Skoro zatem informacje te mają znaczącą wartość gospodarczą, spełniają pierwszą przesłankę z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Informacje nieujawnione tracą zaś ochronę prawną, gdy każdy przedsiębiorca (konkurent) może się dowiedzieć się o nich drogą zwykłą i dozwoloną. Informacje stanowiące przedmiot niniejszego postanowienia zostały przekazane Prezesowi w związku z realizacją jego kompetencji, o których mowa w art. 116 ust. 6 oraz art. 118a ust. 1 pkt 1 i 118a ust. 4 P.t. Przekazanie ich do wiadomości organu nastąpiło w ramach szczególnego procesu zmierzającego do wyłonienia podmiotu, któremu udzielona zostanie rezerwacja częstotliwości.

Przekazane przez przedsiębiorców w ramach przetargu informacje mają na celu umożliwienie dokonania przez organ oceny ofert pod względem kryterium konkurencyjności. Organ wskazał również, że w stosunku do informacji wymienionych w niniejszym postanowieniu podjęto niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Wszyscy uczestnicy przetargu, których oferty podlegały badaniu w etapie II oceny ofert, a więc i analizie dokonywanej przez Prezesa UOKiK, złożyli bowiem wnioski o ograniczenie prawa wglądu pozostałych stron do istotnych informacji dotyczących działalności ich przedsiębiorstw. Analiza danych objętych wnioskami o ograniczenie prawa wglądu do ofert przetargowych wskazuje na podobieństwo rodzajowe tych danych.

Z okoliczności tych wynika zatem zamiar zapewniania zastrzeganym informacjom poufności, wobec czego trzecia z wymienionych w art. 11 u.z.n.k. przesłanek również została spełniona. W związku z powyższym Prezes UKE stwierdził, że wskazane w postanowieniu informacje spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za istotną tajemnicę przedsiębiorstw poszczególnych uczestników przetargu i wobec tego powinny zostać objęte ograniczeniem prawa wglądu, o którym mowa w art. 207 § 1 P.t. Udostępnienie poszczególnym stronom postępowania informacji objętych ograniczeniem groziłoby więc ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa.

P. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższe postanowienie Prezesa UKE w zakresie ograniczenia jej prawa wglądu do Opinii Prezesa UOKiK oraz w zakresie uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2014 r. odrzucił skargę, ponieważ była ona niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie przez stronę środków zaskarżenia przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1728/14, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA podzielił wywody zawarte w uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych co do tego, że Sąd I instancji odrzucił skargę z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz art. 207 ust. 1 P.t., ponieważ warunkiem wniesienia skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. nie jest wyczerpanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. Nie było więc podstaw do odrzucenia skargi z tego powodu, że skarżąca spółka P. nie wyczerpała środków zaskarżenia, ani też z tego powodu, że nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa.

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę P. Sp. z o.o.

Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa UKE nie narusza przepisów prawa. Zdaniem WSA, zaskarżone postanowienie Prezesa UKE nie narusza zarówno norm prawa materialnego, w szczególności art. 207 ust. 1 P.t., jak i przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. Organ nie dopuścił się również naruszenia art. 1 i art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W ocenie Sądu, organ regulacyjny nie dopuścił się też obrazy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że w świetle art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a. oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Co do zasady przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 k.p.a.). Udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony. Wskazując na treść art. 207 ust. 1 P.t., WSA podniósł, że Prezes UKE w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych, co zaś stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania.

W ocenie WSA, kwestią sporną pomiędzy Prezesem UKE, jako organem regulacyjnym, a skarżącą jest prawidłowość zastosowania przez organ wyłączenia zasady jawności wewnętrznej postępowania poprzez ograniczenie jej prawa wglądu do opinii w zakresie informacji zawartych w części II opinii "Charakterystyka złożonych ofert". Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do zastosowania art. 207 ust. 1 P.t., bowiem udostępnienie skarżącej spółce zebranego w sprawie materiału dowodowego grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa spółek biorących udział w postępowaniu unieważnieniowym. Zdaniem Sądu I instancji, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa wpowołanym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w jej art. 11 ust.

4. WSA podkreślił, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna.

Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu, że informacje podmiotów biorących udział w postępowaniu unieważnieniowym są informacjami organizacyjnymi przedsiębiorstwa (struktura kapitałowa, schemat graficzny grupy kapitałowej, wykaz rynków telekomunikacyjnych, na których uczestnicy tego postępowania prowadzą działalność) lub innymi informacjami, posiadającymi wartość gospodarczą (jak numer rachunku bankowego przedsiębiorcy). Zdaniem WSA, wspomniane informacje mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez spółki (uczestników postępowania) działalnością gospodarczą i mają dla nich wartość gospodarczą oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności.

Sąd stwierdził ponadto, że Prezes UKE zasadnie stwierdził, iż informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną". W związku z powyższym WSA uznał, że organ prawidłowo przyjął, że schemat grupy kapitałowej nie może być udostępniony każdemu na drodze "dozwolonej i zwykłej", ponieważ przepisy regulujące rejestry podmiotów gospodarczych nie przewidują jawności danych grupy kapitałowej, która jako taka nie podlega wpisowi do żadnego z rejestrów jawnych, prowadzonych zgodnie z polskim prawem. Wprawdzie niektóre organy państwowe mogą domagać się od danego przedsiębiorcy informacji dotyczących struktury grupy kapitałowej, w skład której wchodzi ten przedsiębiorca, jednakże nie zmienia to faktu, że jej struktura może być zakwalifikowana jako tajemnica przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W ocenie Sądu, podobna sytuacja występuje w przypadku numeru rachunku bankowego, który również nie może być udostępniony każdemu na drodze "dozwolonej i zwykłej".

Konkludując WSA wskazał, że informacje dotyczące organizacji spółek biorących udział w postępowaniu unieważnieniowym, struktury właścicielskiej, numeru rachunku bankowego, a także know-how, objęte ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego, spełniają przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż nie można się o nich dowiedzieć zwykłą drogą i nie zostały one ujawnione do wiadomości publicznej. Prezes UKE prawidłowo przyjął, że uczestnicy postępowania podjęli stosowne działania niezbędne w celu zachowania ich poufności oraz stale podtrzymują żądanie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego dla pozostałych uczestników postępowania.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 73 k.p.a., Sąd I instancji stwierdził, że przepis ten nie był podstawą prawną do wydania postanowienia w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. Wydając to rozstrzygnięcie, Prezes UKE orzekał na podstawie szczególnej regulacji zawartej w Prawie telekomunikacyjnym, tj. na podstawie art. 207 tej ustawy. Zdaniem WSA, organ zasadnie przyjął, że skarżąca błędnie zarzuciła, iż ograniczenie stronie prawa wglądu do materiału dowodowego w oparciu o art. 207 P.t., a zatem ze względu na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych prawnie chronionych tajemnic, jest równoznaczne z odmową udostępnienia akt w rozumieniu art. 73 k.p.a. WSA podniósł, iż brak jest podstaw do utożsamiania tych dwóch uprawnień - strony do przeglądania akt sprawy oraz innej strony postępowania do złożenia wniosku do Prezesa UKE o graniczenie pozostałym strony prawa wglądu w określoną część materiału dowodowego.

Niewątpliwie pełnią one zupełnie inną rolę w postępowaniu administracyjnym, gdyż udostępnienie akt sprawy ma na celu umożliwienie stronom zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, zaś ograniczenie prawa wglądu w materiał dowodowy zawierający tajemnicę danego przedsiębiorstwa służy uchronieniu tego podmiotu przed przedostaniem się do wiadomości jego konkurentów, bądź innego kręgu podmiotów, informacji mających wartość gospodarczą.

WSA podkreślił, że w postępowaniu o unieważnienie przetargu, w toku którego zostało wydane sporne postanowienie, organ zadbał o zapewnienie uprawnień skarżącej wynikających z art. 73 k.p.a. Ponadto Prezes UKE wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, a w postanowieniu prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia przepisy, wyjaśniając ich znaczenie i skutki prawne dla skarżącej, co w pełni odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.

II

P. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. i w zw. z art. 123 w zw. z art. 9 i art. 73 § 1 k.p.a. oraz w zw. z motywem 19 preambuły Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej ("Dyrektywa ramowa"), poprzez błędne zastosowanie w związku z:
2. - faktycznym "zastąpieniem" Prezesa UKE przez WSA w zakresie ustalenia okoliczności, mających stanowić podstawę faktyczną Postanowienia, tj. okoliczności, iż "utajnione" wobec Skarżącej na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. informacje rzekomo odnoszą się do struktury właścicielskiej i kapitałowej oraz know how przedsiębiorców, ich numerów rachunków bankowych oraz wykazu rynków telekomunikacyjnych, na których działają i jako takie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w sytuacji, w której Prezes UKE w ogóle nie dokonał takich ustaleń - tj. nie wskazał jednoznacznie, jakich "kategorii" informacji dotyczą wyłączenia jawności przewidziane w Postanowieniu, jak również nie uzasadnił dostatecznie swojego rozstrzygnięcia (co stanowiło także przedmiot zarzutu skargi P. na Postanowienie) – i w konsekwencji w związku z błędnym przyjęciem przez WSA, że Prezes UKE wykazał w Postanowieniu istnienie podstaw faktycznych i prawnych do ograniczenia P. prawa wglądu do części Opinii na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. i art. 123 k.p.a., a tym samym dowiódł podstaw do zastosowania odstępstwa od wyrażonej w art. 9 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. zasady wewnętrznej jawności postępowania administracyjnego (w tym zasady jawności postępowania w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości, wyrażonej w motywie 19. preambuły Dyrektywy ramowej);
3. - błędnym pominięciem, iż postanowienie rozstrzyga o "zastrzeżeniu" informacji zawartych w Opinii w sposób nadmiarowy (tj. wbrew przyjętej praktyce Organu, wyłącza jawność całych fragmentów tego dokumentu) co, biorąc pod uwagę także niedostateczne uzasadnienie Postanowienia, de facto uniemożliwia P. weryfikację, czego dotyczą owe "zastrzeżenia" i w konsekwencji udaremnia skuteczną realizację prawa skarżącej do kontroli prawidłowości przebiegu Przetargu na rezerwacje częstotliwości, jako że Opinia stanowi istotny materiał dowodowy w ramach postępowania w sprawie unieważnienia Przetargu i dotyczą jej również zarzuty stawiane przez P. we wniosku o unieważnienie Przetargu.
4. II. przepisów postępowania, tj. przepisu art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 151 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 13 § 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako: p.u.s.a.), poprzez wykroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poza zakres kognicji sądów administracyjnych, których zadaniem jest kontrola legalności działań administracji publicznej i oddalenie skargi P. na Postanowienie nie z powodu zgodności z prawem Postanowienia, lecz w związku z faktycznym "zastąpieniem" Prezesa UKE w zakresie dokonania ustaleń faktycznych mogących stanowić podstawę Postanowienia, tj. w związku z ustaleniem przez Sąd, iż "zastrzeżone" wobec Skarżącej informacje rzekomo dotyczą struktury właścicielskiej i kapitałowej, know how, numerów rachunków bankowych przedsiębiorców oraz wykazu rynków telekomunikacyjnych, na których działają (i jako takie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podlegającą "zastrzeżeniu" na podstawie art. 207 ust. 1 Pt), mimo iż Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie dokonał takich ustaleń i okoliczności te nie wynikają z akt administracyjnych sprawy.
5. III. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 123 w zw. z art. 124 § 2, art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi P., pomimo niedostatecznego uzasadnienia Postanowienia przez Prezesa UKE w związku z niewskazaniem przez Organ faktów, które uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł oraz w związku z nieprawidłowym wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia (co stanowiło o naruszeniu Postanowieniem art. 123 w zw. z art. 124 § 2, art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że niedostrzeżone przez sąd wady Postanowienia uniemożliwiały weryfikację legalności Postanowienia przez wojewódzki sąd administracyjny, a zatem przesądzały o konieczności jego uchylenia.
6. IV. przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku przez sąd, w szczególności poprzez błędne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz pominięcie istoty szeregu zarzutów P. wobec Postanowienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu efektywną kontrolę prawidłowości wyroku.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. Prezes UKE przedstawił stanowisko odnośnie zarzutów i argumentacji zawartych w skardze kasacyjnej złożonej przez P. Sp. z o.o. Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 123 w zw. z art. 124 § 2, art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 151 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 13 § 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych jak i przepisów prawa materialnego tj. art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. i w zw. z art. 123 w zw. z art. 9 i art. 73 § 1 k.p.a. oraz w zw. z motywem 19 preambuły Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie zostało wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA w Warszawie, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 123 w zw. z art. 124 § 2, art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 207 ust. 1 P.t..

To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw także zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 151 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 13 § 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez wykroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poza zakres kognicji sądów administracyjnych, których zadaniem jest kontrola legalności działań administracji publicznej i oddalenie skargi P. na Postanowienie nie z powodu zgodności z prawem Postanowienia, lecz w związku z faktycznym "zastąpieniem" Prezesa UKE w zakresie dokonania ustaleń faktycznych. Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. W tym kontekście należy podkreślić, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe jak i przedstawione sądowi akta administracyjne, a akta sprawy - co do zasady - obejmują także materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony w sposób formalny przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz pisma procesowe i wywody strony, w tym złożone w toku rozprawy załączniki do protokołu.

Nietrafny jest zatem pogląd kasatora, że Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji może opierać się wyłącznie na aktach postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe jak i przedstawione sądowi akta administracyjne, a akta sprawy - co do zasady - obejmują także materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony w sposób formalny przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Brak podstaw by twierdzić, że akta, na podstawie których orzekał Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem wymogom tym uchybiały. Podnieść należy też, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rzeczą Sądu - kontrolującego legalności zaskarżonej decyzji - jest ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Jednakże nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II GSK 858/10, LEX nr 1151731, z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11 LEX nr 1145067, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., należy zauważyć, iż zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podnieść należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony, zwłaszcza, że wbrew twierdzeniom kasatora Sąd I instancji w żaden sposób nie wyszedł poza granice sprawy.

Jako naruszone przez zaskarżony wyrok, wskazano także przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 i art. 151 p.p.s.a. Powyższe przepisy mają charakter norm ustrojowych i kompetencyjnych, nie stanowiąc tym samym samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, aby doszło do naruszenia tych przepisów. Przepis art. 1 p.u.s.a. ma charakter normy ustrojowej. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego.

Również skarga kasacyjna nie wykazała, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 powołanej ustawy nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisów art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., które określają katalog spraw objętych właściwością sądu administracyjnego, czego skarga kasacyjna nie podważyła w odniesieniu do omawianej sprawy.

W uzasadnieniu wyroku NSA z 28 października 2015 r., (sygn. akt II GSK 1979/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że charakter normy kompetencyjnej ma również przepis art. 151 p.p.s.a., nie stanowiąc samoistnej podstawy dla skutecznego zakwestionowania niezgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że zdaniem NSA tajemnica przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., musi być rozumiana w sposób przyjęty w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zatem są nią nieujawnione do widomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na kanwie tej regulacji, by przyjąć, że zastrzeżenie poufności informacji ma usprawiedliwienie prawne, trzeba dokonać oceny, czy łącznie spełnione zostały warunki, że informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub gospodarczy, nie została ujawniona do informacji publicznej i zostały podjęte w stosunku do niej działania o zachowanie jej poufności.

W świetle powyższego NSA stanął na stanowisku, że trafne jest stanowisko Sądu I instancji, iż Prezes UKE bez naruszenia art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wydał w niniejszej sprawie postanowienie ograniczające prawo wglądu do materiału dowodowego konkurentów. Zastrzeżenie poufności przez podmioty biorące udział w postępowaniu unieważnieniowym danych dotyczących części II opinii "Charakterystyka złożonych ofert", ma walor tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przywołanego przepisu. Z punktu widzenia bowiem tej cechy tajemnicy przedsiębiorstwa, którą jest jej wartość gospodarcza, nie może budzić żadnych wątpliwości, że określoną i wymierną wartość (gospodarczą) posiadają ze swej istoty właśnie informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Taki zaś charakter mają niewątpliwie dane, w odniesieniu do których podmiot zastrzega w dokumencie ich poufność, czyli dane dotyczące rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w firmie, danych technicznych i technologicznych dot. układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej oraz informacje finansowe.

W ocenie NSA, również dokumenty dotyczące w głównej mierze informacji finansowych, mających strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez stronę skarżącą będą objęte wskazanym walorem ochronnym. Informacje te, jako tajemnica przedsiębiorstwa także mają wartość gospodarczą i pozyskanie ich przez konkurentów mogłoby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty podmiotu, na poziomie znacznie poniżej jej kosztów. Umożliwienie konkurentom dostępu do informacji organizacyjnych i technologicznych oznaczałoby umożliwienie im wdrożenia rozwiązań dedykowanych dotychczas tylko dla niej oraz nieuprawnione wykorzystanie informacji o kosztach sprzętu, z którego korzysta. Informacje dotyczące planowanego wykorzystania częstotliwości objętych przetargiem oraz posiadanych zasobów częstotliwości przysporzyłoby konkurentom korzyści w postaci nieodpłatnej analizy zasobów konkurencji.

Ujawnienie tego rodzaj informacji spowodowałoby zdobycie znacznej i nieuzasadnionej w realiach wolnego rynku przewagi konkurencyjnej. Dodatkowo ujawnienie przy okazji informacji o strukturze sieci konkurencyjnego podmiotu - długości linii i ilości oraz rodzaju urządzeń posiadanych przez spółkę, umożliwiłoby natomiast innym operatorom wykonanie dokładnej i bezpłatnej analizy własnej działalności, wskazującej na elementy, w których spółka w sposób bardziej efektywny wykonuje działalność biznesową, co w sposób bezpośredni umożliwiłoby uniknięcie wydatków na niezbędne analizy, a po wprowadzeniu zmian organizacyjnych w prowadzonej działalności dałoby możliwość zwiększenia zysków, kosztem udziałów rynkowych tamtego podmiotu.

Ponadto przedstawione w treści opinii informacje organizacyjne przedsiębiorstwa (struktura kapitałowa, schemat graficzny grupy kapitałowej, wykaz rynków telekomunikacyjnych, na których uczestnicy tego postępowania prowadzą działalność) w powiązaniu z danymi finansowymi opierają się o niepublikowane dane, których znajomość przez konkurencję dawałaby im możliwość przeprowadzenia agresywnej polityki cenowej celem uniemożliwienia określonemu podmiotowi zrealizowania założonych celów gospodarczych (por. np. wyroki NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II GSK 2806/14, II GSK 2790/14, II GSK 2789/14; wyrok z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2982/14; wyroki z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2499/14, II GSK 2449/14; wyroki z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 546/15 oraz II GSK 547/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dane te są ściśle związane z działalnością gospodarczą jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego i mają wartość gospodarczą, gdyż wskazują na możliwości finansowe poszczególnych uczestników przetargu, a zatem dotycząc ich kapitału oraz strategii rynkowej, pozwalają oszacować konkurentom, jakie środki mogli by przeznaczyć na pozyskiwanie innych częstotliwości w ramach późniejszych przetargów lub aukcji, a w konsekwencji ujawnienie tych informacji może odgrywać istotną rolę w grze rynkowej prowadzonej przez konkurencyjnych operatorów telekomunikacyjnych.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.