Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 25 maja 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2487/15, po rozpoznaniu skargi [A.] sp. z o.o. w G., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W wyniku przeprowadzonej 26 października 2011 r. w G. na ul. L. (droga powiatowa nr [...] – dopuszczalny nacisk osi pojedynczej do 8 t), kontroli samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...], którym przewożono ładunek gruzu na terenie G., stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu silnikowego o 4,7 t (rzeczywisty nacisk podwójnej osi napędowej pojazdu silnikowego wyniósł 19,2 t) oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej o 0,4 t (rzeczywista masa całkowita pojazdu silnikowego wynosiła 32,400 t). Ustalono, że przewóz ten wykonywany był w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez [A.] sp. z o.o. w G. (dalej: Spółka, skarżąca). Pomiaru dokonano przy użyciu wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II.
Z uwagi na stwierdzone naruszenia Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją z [...] lutego 2012 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 4620 zł z tytułu naruszenia polegającego na wykonywaniu przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym. Powyższa decyzja na skutek odwołania wniesionego przez Spółkę została uchylona przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ drugiej instancji; Główny Inspektor) decyzją z [...] kwietnia 2012 r.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji decyzją z [...] listopada 2014 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5220 zł.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor utrzymał w mocy powyższą decyzję, w podstawie prawnej wskazując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, ust. 1a, ust. 1b pkt 1, ust. 2, art. 40c, art. 41 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.; dalej cyt. jako: u.d.p.) oraz lp. 6 pkt 9 lit. d i e, lp. 9 pkt 15 lit. b załącznika nr 2 do p.r.d. i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.; dalej cyt. jako: p.r.d.), art. 5 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. nr 222 poz. 1321).
Odnosząc się do przesłanego przez Spółkę "zezwolenia" zarządcy drogi z [...] września 2011 r. na przejazd pojazdami ponadnormatywnymi, Główny Inspektor wyjaśnił, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu kontroli zezwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego na czas określony mogło być wydane jedynie dla pojazdu, którego wymiary były większe od dopuszczalnych, natomiast naciski na osie oraz dopuszczalna masa całkowita były normatywne. Zezwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego na czas nieokreślony mogło być wydane wyłącznie dla nienormatywnego pojazdu wolnobieżnego, ciągnika rolniczego lub pojazdu specjalnego, których szerokość nie przekraczała 3,5 m, natomiast masa całkowita, naciski osi, długość i wysokość pojazdu były normatywne.
W ocenie organu nadesłane przez stronę zezwolenie z [...] września 2011 r. nie jest tożsame z zezwoleniem w rozumieniu art. 64 ust. 1 p.r.d., w związku z czym nie upoważnia ono do wykonywania przewozów pojazdem przekraczającym dopuszczalne naciski osi i dopuszczalną masę całkowitą.
Główny Inspektor wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz art. 77 k.p.a., gromadząc w aktach sprawy dowody, które były konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuszczając jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem. Zaskarżona decyzja zawiera także niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę, w której domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Spółka wniosła nadto o przeprowadzenie dowodów na okoliczności powołane w uzasadnieniu oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Głównego Inspektora wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że zezwolenie z [...] września 2011 r. wydane przez Zarząd Dróg Miejskich w G. nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, ponieważ nie jest ono tożsame z zezwoleniem w rozumieniu art. 64 ust. 1 p.r.d. i tym samym nie upoważnia ono do wykonywania przewozów pojazdem przekraczającym dopuszczalne naciski osi i dopuszczalną masę całkowitą.
Po pierwsze, sąd stwierdził, że to treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, a do takich spraw należy zaliczyć uzyskanie pozwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu. W ocenie sądu zezwolenie z [...] września 2011 r. spełnia ww. warunki.
Po drugie, zdaniem WSA w Warszawie nie ma znaczenia podnoszona przez organ wadliwość ww. pisma polegająca na jego niezgodności z przepisami normującymi zasady wydawania w postępowaniu administracyjnym zezwoleń na przejazd pojazdu nienormatywnego. Sąd powołał się na wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej i skutki z niej płynące. Wskazał, że faktycznie zezwolenie z [...] września 2011 r. ma bardzo szeroki zakres. Zezwala – bez spełniania dodatkowych warunków – na przejazd ponadnormatywnymi pojazdami po drogach publicznych objętych umową na roboty budowlane. Ta okoliczność nie może być jednak interpretowana na niekorzyść skarżącej, która w odpowiednim czasie (tj. przed dokonaniem przejazdu nienormatywnego) podjęła czynności zmierzające do legitymizacji (zatwierdzenia) swojego działania w ww. zakresie. Uzyskawszy zaś stosowne zezwolenie działała w zaufaniu do organu, który je wydał, a potem jeszcze potwierdził w piśmie z [...] marca 2012 r. W ocenie sądu działanie przez stronę w zaufaniu do organów miało - zgodnie z art. 8 k.p.a. - istotny wpływ na sprawę.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ – orzekając ponownie – zobowiązany będzie uwzględnić w sprawie ww. pogląd sądu o prawnym charakterze zezwolenia z [...] września 2011 r. Organ zobowiązany został do oceny, czy zrealizowany [...] października 2011 r. przejazd pojazdu skarżącej spełniał warunki tym zezwoleniem określone oraz zbadania, czy w tej dacie zezwolenie to nadal obowiązywało, bowiem było ono ważne od dnia wystawienia do "końca kontraktu".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:
naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organy administracji nie przeprowadziły należycie postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, gdyż nie wyjaśniły wszystkich wątpliwości związanych z okazanym przez skarżącą "Zezwoleniem" wydanym przez Zarząd Dróg Miejskich w G., podczas gdy dokument okazany przez stronę nie mógł i w żadnym razie nie stanowił zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, o którym mowa w art. 64 ust. 1 p.r.d. i nie mógł być uznany za dokument urzędowy na okoliczność przejazdu pojazdem nienormatywnym z uwagi na wydanie tego dokumentu przez nieuprawniony organ, ponadto na ładunek podzielny, w świetle niewątpliwego ustalenia, iż strona nie posiadała w dniu kontroli stosownego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, zwłaszcza wobec stwierdzonego przekroczenia na podwójnej osi napędowej pojazdu;
naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 p.r.d., art. 4 pkt 25, art. 13g ust. 1, art. 40c i art. 41 ust. 4, ust. 5 i ust 6 u.d.p. oraz załącznika nr 2 do tej ustawy, a także § 4 ust. 2, ust. 3 i § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych (Dz. U. z 2004 r. nr 267, poz. 2660 ze zm.; dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń), § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) i § 57 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. nr 32, poz. 262 ze zm.; dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych pojazdów) poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że:
- - w ogóle dopuszczalne jest wydanie zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym przy przewozie ładunku podzielnego, a takim niewątpliwie był grys przewożony w dniu kontroli przez skarżącą spółkę, podczas gdy z treści przywołanego przepisu § 8 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń wynika jednoznacznie, że zezwolenie takie może być wydane jedynie pod warunkiem, iż ładunek jest niepodzielny i nie może być przewieziony pojazdami, których masa, naciski osi, wymiary są dopuszczalne;
- - Zarząd Dróg Miejskich w G. jest organem uprawnionym do udzielenia zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, którego masa i naciski osi są przekroczone, podczas gdy dyspozycja powołanych przepisów art. 64 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 p.r.d. oraz § 4 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń wyraźnie zastrzega, że zezwolenie na przejazd pojazdem, którego masa i naciski osi są większe od dopuszczalnych może być udzielone wyłącznie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i powinno mieć ono formę decyzji administracyjnej oraz charakter jednorazowy.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Komplementarny charakter podniesionych zarzutów pozwala, aby rozpoznać je łącznie. Z ich treści wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia stwierdził, że decyzja ta jest niezgodna z prawem, bowiem wadliwie organy uznały, że wydane [...] września 2011 r. przez Zarząd Dróg Miejskich w G. zezwolenie po pierwsze: nie stanowiło decyzji organu rozstrzygającego w sprawie, a po drugie: nie mogło i nie stanowiło zezwolenia w rozumieniu art. 64 ust. 1 u.t.d. na przejazd pojazdem nienormatywnym, gdyż wydane zostało przez nieuprawniony organ.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu sąd błędnie wyłożył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy dotyczące wydawania zezwoleń, bowiem nie było dopuszczalne wydanie przez Zarząd Dróg Miejskich w G. zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym przy przewozie ładunku podzielnego na czas dłuższy niż jednorazowy przejazd i w formie innej niż decyzja administracyjna – tak jak to miało miejsce w tej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego kasacyjnie nie jest zasadne, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są usprawiedliwione.
Jak wynika z treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego udziela się na pojazd, którego parametry są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach u.d.p. (art. 4 pkt 25) lub p.r.d. (art. 61 ust. ust. 6, 8 i 10 oraz art. 64 ust.
1) i wydanych na ich podstawie aktach wykonawczych, m.in. w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz w rozporządzeniach wydanych na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 41 ust. 4 i 5 u.d.p. Oznacza to, że przekroczenie wartości maksymalnych określonych w tych przepisach powoduje konieczność uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
Przede wszystkim należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że w okolicznościach sprawy nie jest sporne, że Spółka realizując kontrolowany przejazd posługiwała się dokumentem z [...] września 2011 r. wystawionym przez Zarząd Dróg Miejskich w G. i podpisanym przez Zastępcę Dyrektora J.M. (k.10 akt administracyjnych). Z treści tego pisma, zatytułowanego "Zezwolenie" wynika, że zezwala ono na przejazd pięciu wymienionych z nazwy i o podanych numerach rejestracyjnych samochodów czteroosiowych należących do Spółki, w tym pojazdu skontrolowanego 26 października 2011 r., tj. pojazdów ponadnormatywnych, po drogach publicznych objętych umową na roboty budowlane w związku z realizacją kontraktu [...]. Pismo to zawiera wszystkie elementy konstytutywne decyzji administracyjnej: oznaczenie organu, oznaczenie strony (adresata aktu), rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu.
Przywołana treść "Zezwolenia" ma bardzo szeroki zakres, zezwala bowiem – bez spełniania dodatkowych warunków – na przejazd ponadnormatywnymi pojazdami po drogach publicznych objętych umową na roboty budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak trafną ocenę sądu pierwszej instancji, który wskazał, że ta okoliczność nie może być interpretowana na niekorzyść strony skarżącej. Nie ma bowiem wątpliwości, że Spółka przed realizacją przejazdu pojazdem nienormatywnym, podjęła czynności zmierzające do zapewnienia zgodności z prawem swojego działania w ww. zakresie i w tym celu uzyskała od organu stosowne zezwolenie na wykonywanie przejazdów. Spółka dochowała zatem należytej staranności i działała w zaufaniu do organu, który je wydał. Przeświadczenie skarżącej spółki, że działa zgodnie z prawem, na podstawie udzielonego jej zezwolenia, zostało dodatkowo potwierdzone treścią pisma z [...] marca 2012 r. (k. 26 akt adm.), w którym działający w imieniu Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) Zastępca Dyrektora J.M. potwierdził, że ul. L. w G. (przy której w rozpoznawanej sprawie zatrzymano do kontroli pojazd Spółki) ma kategorię drogi publicznej, ZDM jest organem uprawnionym do wydawania zezwoleń na poruszanie się pojazdów ponadnormatywnych w obrębie placu budowy inwestycji realizowanych przez gminę – miasto G., a nadto ul. L. objęta jest pozwoleniem na budowę [...]. W tych okolicznościach, dysponując takim dokumentem "Zezwolenia", Spółka nie miała podstaw by przypuszczać, że wykonując przejazd narusza prawo.
Prawidłowo zatem sąd pierwszej instancji uznał, że Spółka, realizując kontrolowany przejazd, działała w zgodzie z zasadą zaufania do organów władzy publicznej. Spółka nie miała podstaw by kwestionować uzyskane zezwolenie, z którego jasno wynikało, że może się poruszać po tej drodze publicznej wykonując pojazdem nienormatywnym przejazd na potrzeby budowy realizowanej przez miasto. A skoro postępowała zgodnie z otrzymanym zezwoleniem, to – jak słusznie uznał sąd – nie może ponosić ujemnych konsekwencji ewentualnej wadliwości tego zezwolenia.
Jak wskazuje się w doktrynie, charakter ustanowionej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa "nie ogranicza się wyłącznie do waloru dyrektywy interpretacyjnej. Zasada ogólna w nim wyrażona jest jedną z kilku podstawowych zasad postępowania administracyjnego" (por. R. Gałęski, Wpływ zachowań korupcyjnych na prawidłowość aktu administracyjnego, Sam. Teryt. 2000, nr 7–8, s. 86). Wprawdzie nie jest możliwe opracowanie wyczerpującego katalogu zachowań, które służą budowaniu zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, gdyż jak się wydaje, łatwiej jest ujmować tę zasadę od strony negatywnej, tj. przez wskazanie zachowań, które stanowią jej zaprzeczenie (por. Z. Kmieciak, Ochrona zaufania w prawie administracyjnym. Ustalenia teoretyczne i doświadczenia praktyki, Sam. Teryt. 1997, nr 11, s. 33–34). Nie może jednak ulegać wątpliwości, że "powyższa zasada nie może być rozumiana wyłącznie jako postulat określonego zachowania organów administracji publicznej, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 264/13, LEX nr 1382947).
Budzące zaufanie działania organów administracji publicznej powinny "spełniać postulat przewidywalności i pewności, a ponadto opierać się na przejrzystych i czytelnych zasadach" (R. Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2010, s. 101). A zatem za sprzeczne z art. 8 k.p.a. uznać należy takie działanie organu, które polega na egzekwowaniu od strony wykonania ciążącego na niej obowiązku w sytuacji, gdy same organy administracji uniemożliwiły stronie jego wykonanie w zgodzie z obowiązującym prawem (wyrok NSA z 20 listopada 2012 r. o sygn. akt II GSK 1627/11; cytowane orzeczenie dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie zasady pogłębiania zaufania może zostać zakwalifikowane przez sąd administracyjny jako inne naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 506/08, LEX nr 523972).
W tych okolicznościach nie ulega wątpliwości, że prawidłowo sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a oceny tej skarżący kasacyjnie organ nie podważył. Wprawdzie na rozprawie przed NSA pełnomocnik Głównego Inspektora podnosił, w uzupełnieniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, że: "sporne pismo stanowi zgodę, o której mowa w § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń", jednak także ta argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Przeczy jej po pierwsze sam tytuł tego dokumentu ("Zezwolenie", a nie "Zgoda"), a po drugie – co ważniejsze - także jego treść. Jest ono wyraźnie skierowane do strony, wskazuje zakres zezwolenia (wskazuje mianowicie objęte nim pojazdy i czas obowiązywania) i ustala zasady odpowiedzialności strony za uszkodzenia elementów pasa drogowego.
Z żadnego fragmentu treści tego "Zezwolenia" nie wynika, by miała to być zgoda poprzedzająca uzyskanie zezwolenia, a więc by było to wydane w ramach współdziałania między organami na podstawie art. 106 k.p.a. postanowienie o uzyskaniu zgody zarządu drogi na jednokrotny przejazd pojazdu nienormatywnego (§ 8 pkt 3 w zw. z § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia). Jak już wyżej zostało wskazane, pismo Zarządu Dróg Miejskich z [...] września 2011 r. zatytułowane jest "Zezwolenie" i w jego treści wyraźnie stwierdza się: "zezwalam na przejazd pojazdami nienormatywnymi (...)".
Tym samym stanowisko Głównego Inspektora, który konsekwentnie zaprzecza, jakoby pismo to stanowiło zezwolenie i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sięga po argumentację opartą na § 8 pkt 3 cyt. rozporządzenia, nie jest prawidłowe.
Zasadnie zatem uznał sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja naruszała ustanowioną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania, zobowiązującą organ do zachowania niepowodującego ujemnych skutków dla strony postępowania, która działa w dobrej wierze, ma zaufanie do aktów danego organu i je wykonuje.
Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu nie jest zasadne również dlatego, że działaniu Spółki, która realizowała kontrolowany przejazd postępując w zgodzie z treścią udzielonego jej zezwolenia, nie można przypisać wadliwości z uwagi na przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zasada trwałości oznacza przyjęcie domniemania legalności (prawidłowości) i mocy obowiązującej decyzji ostatecznych (por. wyrok SA w Rzeszowie z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt III AUa 71/13, LEX nr 1306045). Służy ona realizacji takich wartości jak pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, ochrona praw nabytych jednostki, zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz prawa. Jednostka będąca adresatem ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych ma prawo oczekiwać, że jej sytuacja prawna ukształtowana w sposób autorytatywny i wiążący przez organy państwa prawa nie będzie w sposób dowolny i nieprzewidywalny zmieniana, a granice czasowe i treściowe władczej ingerencji w tę sytuację będą w sposób jasny i precyzyjny wyznaczone (M. Kamiński, Konstytucyjne podstawy domniemania ważności decyzji administracyjnej, PiP 2007, z. 9, s. 62–63).
Skoro zatem Spółka działała w usprawiedliwionym przekonaniu, że posiada zezwolenie na przejazd, gdyż z jego treści jasno wynikała możliwość wykonania spornego przejazdu, a zezwolenie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego (nie zostało uchylone, nie stwierdzono jego nieważności, innymi słowy – było dla strony wiążące), to nie można czynić jej zarzutu naruszenia prawa tylko dlatego, że postępowała zgodnie z otrzymanym zezwoleniem, wobec którego istnieją wątpliwości co do jego zgodności z prawem. Trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, że wydane zezwolenie – nawet gdyby było wadliwe – to zgodnie z zasadą z art. 16 § 1 k.p.a. wywołuje skutki prawne, dopóki nie zostanie wyeliminowane z obrotu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o przyznaniu uprawnienia może nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych.
Dopóki jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem (zob. np. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1738/11; LEX nr 1136647). Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów i NSA w składzie orzekającym w tej sprawie również je podziela.
Podsumowując, sąd pierwszej instancji miał rację przyjmując, że w zaskarżonej decyzji błędnie organ uznał działanie Spółki jako wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia z tego powodu, że pismo z [...] września 2011 r. nie spełnia wymogów zezwolenia w rozumieniu art. 64 ust. 1 p.r.d. Prawidłowa była zatem zawarta w wyroku sądu pierwszej instancji ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania. W niniejszym postępowaniu, dotyczącym kary pieniężnej nałożonej na stronę za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, nie mogły zostać uwzględnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionujące zgodność z prawem materialnym i procesowym wydanego przez organ i niewyeliminowanego z obrotu prawnego zezwolenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.